II OSK 148/21

Dnia 15 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 447/20 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie odwołania 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 447/20, na skutek skargi P. K. po pierwsze, zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, po drugie, stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności podczas rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., po trzecie, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po czwarte, przyznał od organu administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł, po piąte, oddalił skargę w pozostałym zakresie, po szóste, zasądził od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym istotnym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący od tej decyzji 3 grudnia 2019 r. wniósł odwołanie, które zostało przedstawione Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców 10 grudnia 2019 r. Wobec tego, że odwołanie nie zostało rozpoznane skarżący 3 marca 2020 r. wniósł ponaglenie. Organ administracji nie odpowiedział na ponaglenie. Skarżący 31 marca 2020 r. wniósł skargę na bezczynność organu administracji i przewlekłe prowadzenie postępowania domagając się m.in. zobowiązania organu administracji do wydania "odpowiedniego aktu administracyjnego", przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej w najwyższej możliwej wysokości oraz wymierzenie organowi administracji grzywny w najwyższej możliwej wysokości. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając to postanowienie wskazał, że pełnomocnik skarżącego przed organem pierwszej instancji wniósł o doręczanie mu pism organu administracji drogą elektroniczną (poprzez platformę ePUAP) i mimo tego decyzję z [...] listopada 2019 r. doręczono mu za pośrednictwem poczty 26 listopada 2019 r. W związku z tym uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione zanim decyzja z [...] listopada 2019 r. weszła do obrotu "a zatem w czasie, kiedy nie rozpoczął jeszcze biegu termin do wniesienia odwołania". Jednocześnie wskazał, że organ pierwszej instancji powinien ponownie doręczyć swoją decyzję pełnomocnikowi skarżącego w sposób, w jaki zażądał. Sąd pierwszej instancji uznał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców był bezczynny oraz że nie załatwił sprawy z odwołania skarżącego, gdyż postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. było wadliwe. W związku z tym zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. i stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności podczas rozpoznania wskazanego odwołania. Z uwagi na czas załatwienia sprawy, która według Sądu pierwszej instancji nie była skomplikowana, w tym długość okresu, w którym nie podjęto żadnych czynności, oraz z uwagi na wadliwość postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. i niezastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w zakresie sumy pieniężnej Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że przyznanie jej zrekompensuje w części straty, które skarżący poniósł z uwagi na trwanie postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia skargi dotyczyło żądania zasądzenia sumy pieniężnej w wyższej wysokości, niż żądana przez skarżącego oraz w zakresie wymierzenia organowi administracji grzywny. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu pierwszego, czyli rozstrzygnięcia o zobowiązaniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz punktów trzeciego i czwartego, czyli rozstrzygnięć, w których Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł, organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 134 k.p.a. przez zobowiązanie organu administracji do rozpatrzenia odwołania skarżącego, mimo że postępowanie odwoławcze zostało zakończone postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgodności z prawem postanowienia z [...] kwietnia 2020 r., - art. 149 § 1a p.p.s.a.w w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia punktu pierwszego zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania w tym zakresie względnie odstąpienia od takiego zobowiązania. Ponadto zażądano uchylenia punktów trzeciego i czwartego zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w tym zakresie. Alternatywnie zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach pierwszym, trzecim i czwartym oraz przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa przez zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., mimo że organ ten postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. było wadliwe. Nie oznacza to jednakże, że Sąd pierwszej instancji był uprawniony do uznania, że organ odwoławczy nie załatwił odwołania skarżącego i w związku z tym do zobowiązania organu administracji do rozpoznania tego odwołania. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest jednym ze sposobów załatwienia odwołania i tym samym zakończenia postępowania odwoławczego. Z art. 134 k.p.a. wynika, że postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest ostateczne, zaś z art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a. wynika, że wiąże ono organ administracji, który je wydał, z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia. Ponadto z art. 126 k.p.a. wynika, że może ono być wzruszone w postępowaniu administracyjnym na skutek wznowienia postępowania albo stwierdzenia jego nieważności. Oznacza to, że do takiego postanowienia ma zastosowanie ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasada trwałości decyzji ostatecznej. Od postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania przysługuje też skarga do sądu administracyjnego. Podstawą prawną takiej skargi jest art. 3 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), który ma w tym przypadku zastosowanie, gdyż postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest postanowieniem kończącym postępowanie. Zatem dopóki postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania obowiązuje, dopóty organ administracji, który wydał to postanowienie, nie jest uprawniony do ponownego rozpoznania odwołania. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a., gdyż zobowiązał organ administracji do rozpoznania odwołania skarżącego, mimo że sprawa z tego odwołania została zakończona poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji wobec ustalenia, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu odwoławczego organ ten wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania powinien był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż w związku z wydaniem postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Powyższe uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona zobowiązania organu administracji do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. Ponadto powyższe uzasadnia umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 189 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w okolicznościach sprawy bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie NSA istotne jest, że organ odwoławczy zakończył postępowanie odwoławcze postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania opartym na ustaleniu, że pełnomocnik skarżącego domagał się doręczania mu pism organu administracji drogą elektroniczną, a mimo tego decyzję doręczono mu za pośrednictwem poczty. Takie ustalenia i ich ocena prawna (niezależnie od tego, czy ocena ta była prawidłowa) nie wymagały ponad czterech miesięcy. W związku z tym wielokrotnie przekroczono maksymalny czas trwania postępowania odwoławczego, który - jak wynika z art. 35 § 3 k.p.a. – wynosi miesiąc. Dodatkowo zauważyć należy, że organ administracji postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydał przeszło sześć tygodni po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, czym naruszył art. 36 § 5 i 7 k.p.a., z których wynika, że po wniesieniu ponaglenia organ odwoławczy powinien był sprawę załatwić niezwłocznie, przy czym nie później niż w ciągu siedmiu dni od otrzymania ponaglenia. W końcu przy ocenie tego, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie można abstrahować od skutków postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i oceny jego zgodności z prawem. W ocenie NSA postanowienie to jest sprzecznie nie tylko z prawem, ale także ze zdrowym rozsądkiem. Zostało wydane jakoby w celu ochrony praw skarżącego, gdyż ma zapewnić realizację żądania jego pełnomocnika doręczania pism drogą elektroniczną, ale prowadzi jedynie do przedłużenia postępowania, ponieważ zmusza skarżącego do ponownego wniesienia odwołania. W ocenie NSA w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji sąd administracyjny jest uprawniony do oceny zgodności z prawem podjętych w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji czynności, w tym postanowień i decyzji, w zakresie w jakim jest to konieczne do wydania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 147 § 1a i § 2 p.p.s.a. Wobec tego odnośnie do zgodności z prawem postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. należy twierdzić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji (tak w wyrokach NSA z 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 700/08, z 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 691/15, z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16). Zauważyć należy, że nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienie teza, iż wadliwe doręczenie decyzji powoduje, iż decyzja nie weszła do obrotu, gdy od tej wadliwie doręczonej decyzji strona tą wadliwością dotknięta mimo tego wniosła odwołanie. W ocenie NSA celem art. 110 § 1 k.p.a., z którego wywodzi się koncepcję wejścia decyzji do obrotu, nie jest stworzenie podstawy do nieracjonalnych postanowień organów administracji, takich jak postanowienie z [...] kwietnia 2020 r., w którym stwierdza się niedopuszczalność odwołania tylko z tego powodu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi strony wnoszącej odwołanie na piśmie zamiast za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ponowne doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego, tym razem w taki sposób, w jaki zażądał, niczego w jego sytuacji prawnej i faktycznej w kontekście możliwości wniesienia odwołania od decyzji nie zmienia. Sądowi drugiej instancji wiadomo z urzędu, że po ponownym doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. 7 maja 2020 r. zostało wniesione po raz drugi odwołanie od tej decyzji i wobec bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu także tego odwołania skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 25/21, rozpoznając tę skargę, postanowieniem z 4 marca 2021 r. zawiesił postępowanie z uwagi na to, że toczy się niniejsze postępowanie. W tej drugiej sprawie dotyczącej bezczynności i przewlekłości postępowania organ administracji w odpowiedzi na skargę twierdzi, że termin do załatwienia sprawy należy liczyć od wniesienia drugiego odwołania. Zdaniem NSA w tych okolicznościach istnieją podstawy do stwierdzenia, że rzeczywistym motywem wydania postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. nie było załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w prawem przewidziany sposób, lecz "pozbycie się" się sprawy. Jest to okoliczność, która w ocenie NSA świadczy, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie tylko zasadne było uznanie, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale że przyznana skarżącemu w zaskarżonym wyroku suma pieniężna jest za niska. Tym samym podstawy skargi kasacyjnej dotyczące zarówno stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jaki i orzeczenia w zakresie przyznanej sumy pieniężnej są niezasadne. NSA zauważa przy tym, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego przyznając sumę pieniężną należy uwzględniać charakter sprawy oraz to, że jest ona także formę sankcji wobec organu administracji, który dopuścił się bezczynności. Istotne z punktu widzenia wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest więc po pierwsze, to, że sprawa dotyczyła udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a więc uprawnienia, z którym wiąże się możliwość zarobkowania przez skarżącego, po drugie, to, że Sąd pierwszej instancji nie wymierzył organowi administracji grzywny. W końcu istotne jest to, że - jak wskazano - okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że rzeczywistym motywem wydania postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. nie było załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w prawem przewidziany sposób, lecz "pozbycie się" się sprawy. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wobec niekwestionowania przez organ administracji, że miała miejsce bezczynność oraz oddalenia skargi kasacyjnej w zakresie stwierdzenia, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie przyznania sumy pieniężnej NSA uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w znaczeniu art. 207 § 2 p.p.s.a. dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.