I OSK 172/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut- Orłowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 . na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt: II SA/Wa 949/15 w sprawie ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 949/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.G. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu postanowienia podał, że Komendant Główny Straży Granicznej w/w rozkazem personalnym zwolnił [...] SG A.G. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 31 grudnia 2014 r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.). Rozkaz personalny doręczono funkcjonariuszowi w dniu 8 grudnia 2014 r. W dniu 22 grudnia 2014 r. [...] SG A.G. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego stwierdzając, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z materiałami toczącego się postępowania administracyjnego. W ocenie odwołującej, zwolnienie ze służby stanowi naruszenie jej słusznego interesu. Powyższy rozkaz personalny został również doręczony pełnomocnikowi strony – P.O. w dniu 26 stycznia 2015 r., który jednak nie złożył od w/w rozkazu personalnego odwołania. Termin do wniesienia odwołania przez pełnomocnika strony upłynął w dniu 9 lutego 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że z art. 110 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona w sprawie ustanowiła pełnomocnika, wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne, organ administracji publicznej ma obowiązek doręczać pełnomocnikowi strony. Oznacza to, iż od momentu przedstawienia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach w sprawie i to do niego powinny być kierowane wszelkie pisma, których adresatem jest strona postępowania. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi, odnoszącymi się do strony. W takim przypadku art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków. Oznacza to, iż doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania ([...] postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt. II SA/Wa 293/11). Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, w rozpoznawanej sprawie w związku z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego z dniem doręczenia rozkazu pełnomocnikowi (w dniu 26 stycznia 2015 r.) i dopiero od tej daty liczy się czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 19 listopada 2014 r. nr [...] zostało przez [...] SG A.G. złożone przedwcześnie albowiem wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 8 grudnia 2014 r., a więc jeszcze przed datą doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego pełnomocnikowi strony. Z tego względu Minister Spraw Wewnętrznych w oparciu o art.134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan sprawy i wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Ministra Spraw Wewnętrznych, wskazując na próbę ograniczania jej uprawnień, co z kolei podważa bezstronność i obiektywizm organu. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w jego ocenie, zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku dokonania przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 40 § 2 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych przyjął, że skoro od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi, odnoszącymi się do strony, a powołany przepis odnośnie doręczania pism nie dopuszcza żadnych wyjątków to doręczenie pisma stronie, w przypadku gdy ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że doręczenie decyzji (rozkazu personalnego) organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. W przypadku, gdy decyzja (rozkaz personalny) zostaną doręczone nieprawidłowo – z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., nie można twierdzić, że nie weszły one do obrotu prawnego. Taka decyzja (rozkaz personalny) weszły do obrotu prawnego i mogą być zaskarżone (o ile podlegają zaskarżeniu). Decyzja (rozkaz personalny) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który go wydał. Wynika to wprost z art. 110 K.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że A.G. złożyła odwołanie przedwcześnie. Zauważył, iż wyżej wymieniona została zapytana przez przedstawiciela organu, czy będzie wnosiła odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego. W związku z powyższym A.G., będąc niezadowolona z treści rozkazu personalnego, w dniu 22 grudnia 2014 r. – zachowując ustawowy termin, wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroków sądów administracyjnych wyjaśnił, że prezentowane w nich stanowisko miało na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organu administracji publicznej, aby nie pozbawić jej prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce ustrzec się przed skutkami nieznajomości prawa, a zatem w przypadku, gdy organ w toku postępowania administracyjnego pomija pełnomocnika, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, sądy stawały w obronie zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu lub wynikającego z art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Orzeczenia te zapadły w odmiennych stanach faktycznych niż ten, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dokonując interpretacji art. 40 § 2 K.p.a., należy wziąć pod uwagę kwestię zaistnienia lub niezaistnienia negatywnych skutków w sytuacji doręczenia decyzji (rozkazu personalnego) stronie, a nie jej pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, w aspekcie dopuszczenia się przez organ takich naruszeń prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ dokonał nieprawidłowej interpretacji powołanego przepisu, gdyż zamiast dawać skarżącej ochronę, zadziałał na jej niekorzyść. Skoro skarżąca wniosła odwołanie w terminie, organ odwoławczy obowiązany jest je rozpatrzyć. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 § 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że doręczenie decyzji (rozkazu personalnego) bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia, gdy tymczasem ustanowienie przez stronę pełnomocnika w sprawie powoduje, że dla organu istnieje bezwzględny obowiązek doręczania pism i orzeczeń pełnomocnikowi, a gdy takie doręczenie nastąpiło w stosunku do strony, jak i jej pełnomocnika, w różnym czasie, to datą doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrażone w nich stanowisko, celem wykazania zasadności podnoszonego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego dotyczy oceny dopuszczalności rozpoznania odwołania od rozkazu personalnego doręczonego stronie z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wadliwość doręczenia przez organ pierwszej instancji rozkazu personalnego (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) nie powoduje bezskuteczności tego doręczenia i niemożności rozpoznania wniesionego przez stronę w terminie odwołania. Natomiast autor skargi kasacyjnej uważa, iż umożliwienie stronie wniesienia odwołania i rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 K.p.a., nastąpiło dopiero po prawidłowym doręczeniu rozkazu personalnego jej pełnomocnikowi. W związku z powyższym, odwołanie od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wniesione przez stronę przed datą doręczenia tego rozkazu pełnomocnikowi strony było przedwczesne. Skutkowało to stwierdzeniem przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania. Wskazać należy, iż na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja (rozkaz personalny) organu pierwszej instancji doręczone stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, iż tak doręczona decyzja (rozkaz personalny) nie wchodzą do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji (rozkazu personalnego) do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji (rozkazu personalnego), lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji (rozkazu personalnego) i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja (rozkaz personalny) doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach ([...] m.in. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11, z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12). Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, aby nie ponosiła ona negatywnych konsekwencji zaniedbań organu. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 463/08, dostępne na https://cbois.gov.pl). Regulacja zawarta art. 40 § 2 K.p.a. ma na celu zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. To jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że doręczenie A.G. przez Komendanta Głównego Straży Granicznej rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. nie uprawniało Ministra Spraw Wewnętrznych do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez nią od tego rozkazu odwołania. W sprawie jest niesporne, że nieprawidłowe doręczenie rozkazu personalnego bezpośrednio stronie (w dniu 8 grudnia 2014 r.), a nie jej pełnomocnikowi, a więc z naruszeniem powołanego wyżej przepisu, nastąpiło na skutek błędnego działania organu pierwszej instancji. Wniesienie przez stronę odwołania od powyższego rozkazu personalnego zostało dokonane w terminie (w dniu 22 grudnia 2014 r.) Doręczenie przez organ pierwszej instancji tego rozkazu pełnomocnikowi strony zostało dokonane dopiero w dniu 26 stycznia 2015 r., a więc po wniesieniu przez stronę odwołania. Przy czym pełnomocnik strony od powyższego rozkazu personalnego nie wniósł odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wada doręczenia rozkazu personalnego ma istotne znaczenie, zwłaszcza dla oceny, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, to jednak naruszenie przez organ administracji przepisu o doręczeniu nie może działać na niekorzyść strony, która mimo nieprawidłowego doręczenia rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, w terminie liczonym od doręczenia jej tego rozkazu wniosła od niego odwołanie. W takim przypadku nie można mówić o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. ([...] wyroki NSA: z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 700/08, z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 691/15). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 40 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.