II SA/Gd 125/05

Dnia 13 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: WSA Tamara Dziełakowska NSA Anna Orłowska /spr./ Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2004 roku nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1.uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty nr [...] z dnia 19 listopada 2004 roku, 2.zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. K. 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 grudnia 2004 r. Wojewoda – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 19 listopada 2004 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego budowę czterech budynków rekreacji indywidualnej i budynku zaplecza przystani żeglarskiej na terenie działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości M. S. przy ul. C. [...]. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć, ostateczną decyzją z dnia 18 października 2004 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A Spółce z o.o. z siedzibą w miejscowości M. S. pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. O wznowienie postępowania w tej sprawie wystąpił w dniu 5 listopada 2004 r. W. K., powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art.147 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania powstającego obiektu, posiada status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Powyższy pogląd został wyrażony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z dnia 19 listopada 2004 r. organ I instancji wskazał, że budynek rekreacji indywidualnej, oznaczony symbolem [...], został zaprojektowany w odległości 4,70 m od granicy z działką nr [...], której współwłaścicielem jest W. K. Jego wysokość wynosi 5,52 m licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu. W ścianie wschodniej budynku, zwróconej w stronę działki nr [...], zaprojektowano dwa otwory okienne. Zostały zatem zachowane warunki sytuowania budynku w odległości określonej w § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) Nadto, projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził jego zgodność z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu I instancji W. K. nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem działka nr [...], której jest współwłaścicielem, granicząca z działką nr [...], na której zaprojektowano budynki rekreacji indywidualnej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Natomiast przymiot strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, posiadają jedynie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. K. zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art.10 § 1, art.28, art.107 § 3 i art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W ocenie odwołującego, decyzja organu I instancji została podjęta przedwcześnie. Pierwsza faza postępowania w trybie wznowieniowym polega bowiem na zbadaniu m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na postawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku z art.148 k.p.a. Dopiero w następnej fazie winna nastąpić weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy, iż nie brał udziału w postępowaniu, mimo iż przysługiwał mu przymiot strony. Organ administracji, z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewnił stronie możliwości aktywnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Nadto nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego pozbawił odwołującego udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestora – A Spółki z o.o. W uzasadnieniu prawnym decyzji przytoczono przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jednakże wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniono, które przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Zdaniem odwołującego, nie są nimi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Wojewoda podzielił argumentację zaprezentowaną w decyzji Starosty z dnia 19 listopada 2004 r. oraz wskazał, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić w następujących sytuacjach: gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie to zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a. oraz gdy brak w podaniu jakiejkolwiek przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego W. K. nie wykazał interesu prawnego lub faktycznego, który uzasadniałby uznanie go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka nr [...], której współwłaścicielem jest odwołujący, nie pozostaje w zakresie oddziaływania inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym i objętej decyzją Starosty z dnia 18 października 2004 r. Obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ogranicza się bowiem do nieruchomości objętych planowaną inwestycją, co powoduje, iż odwołujący się nie posiada statusu strony postępowania budowlanoprawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 21 grudnia 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 107 § 3 i art.149 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Sąd z urzędu dysponuje wiadomością, iż wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 750/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi E. i W. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2004 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 19 listopada 2004 roku narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji nastąpiło również z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Uzasadnione są zarzuty skargi wskazujące, że organy orzekające przeprowadziły postępowanie nieprzewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem rozstrzygając – w osnowie – o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o wydaniu pozwolenia na budowę – poddały ponownej, merytorycznej ocenie tę ostateczną decyzję. W szczególności organ odwoławczy wypowiedział się odnośnie legalności tej decyzji (cyt." w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości co do jej legalności.."), ocenił również jaki jest obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz – orzekł, że odwołujący się W. K. nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestycji sąsiadującej z tej przyczyny, że nieruchomość odwołującego się nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ merytorycznie oceniał zaskarżoną decyzję w trybie nieprzewidzianym przepisami k.p.a. Cytowane jako prawna podstawa decyzji przepisy k.p.a. stanowią jednoznacznie, że podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a.( por. art.149 § 2 k.p.a.). Dopiero przeprowadzenie postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. pozwala ponownie rozpoznać sprawę i w rezultacie – odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej po stwierdzeniu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art. 145a, albo – po uchyleniu decyzji dotychczasowej wydać ponowną decyzję (art.151 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie, w pierwszej instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają dopiero wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1086/04; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 715/97; z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/98 oraz z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2564/98). Zmiana przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i "stan prawny" od dnia 11 lipca 2003 roku, o czym mowa w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie zmienił obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyżej cytowanych, a organ uchylając się od stosowania tych przepisów winien wyjaśnić z jakich przyczyn i na jakiej podstawie ocenia merytorycznie decyzję o pozwoleniu na budowę, odnośnie której twierdzi, że jest ostateczna, nie zważając, że narusza w ten sposób nie tylko prawa strony skarżącej lecz również – strony korzystającej z waloru ostateczności decyzji tj. inwestora. Odnosząc się do oceny stanu faktycznego sprawy w granicach, w jakich uczyniono to w zaskarżonej decyzji wskazać należy, że, wbrew wyrażonym w tej decyzji poglądom, zarówno przepisy prawa materialnego jak i poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nakazują zachowanie należytej ostrożności oraz wyobraźni w ocenie zakresu respektowania praw osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi o konieczności oceny, czy pozwolenie na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych/../ może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może bowiem obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściśle art. 144 k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość. Aktualne jest to również przy wykładni pojęcia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W takich przypadkach dla ustalenia interesu prawnego potrzebne jest jeszcze wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości, na leżące w pobliżu nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 938/03, LEX nr 164801). Zatem w pozwoleniu na budowę, a zwłaszcza w pozwoleniu zawierającym rozstrzygnięcie o usytuowaniu inwestycji bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji powinien uwzględniać przesłanki z art. 5 Prawa budowlanego. Jest to ochrona bardzo szeroka, gdyż wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter jedynie przykładowy. Nadto organy administracji publicznej powinny mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron wynikający z art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 786/04, ONSAiWSA 2005/4/86, postanowienie NSA z dnia 24.04.2001 r. sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640). W konsekwencji wejścia w życie z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718), przepisy art. art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego, dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zostały wykreślone i zastąpione regulacją mówiącą o "poszanowaniu" uzasadnionych interesów. Oznacza to, że właściwe organy winny rozważać, czy obiekt budowlany został zaprojektowany i wybudowany także obok innych warunków z art. 5 prawa budowlanego w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. Ich naruszenie jest równoznaczne z naruszeniem art. 5 ustawy i pociąga za sobą związane z nim następstwa w postępowaniu. Zgodnie z brzmieniem znowelizowanego art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego organ bierze pod uwagę jedynie takie interesy, które występują w obszarze obiektu. Należy dodać, że ustawa zawiera także przepisy umożliwiające ochronę osób trzecich (np.art. 30 ust. 7 ustawy) – (por. Z. Cieślik, Komentarz do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003). Zważywszy, że skutki wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę trwają z reguły przez długi czas, obejmujący niekiedy istnienie kilku pokoleń ludzi i dotyczą nieokreślonej, licznej grupy osób, użytkowników sąsiadujących nieruchomości i innych osób (korzystających np. z dróg, instalacji czy urządzeń związanych z wzniesionym obiektem budowlanym), nie ma żadnych racjonalnych powodów dla dążenia do "skracania" procesu budowlanego ponad miarę przewidzianą przepisami prawa. Do stosowania takiej perspektywy, tj. brania pod uwagę także przewidywanego okresu użytkowania danego obiektu budowlanego przy ocenie, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, zobowiązują organy przepisy art. 59 ustawy – prawo zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji z naruszeniem art. 7, art.77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie uwzględniły wszystkich okoliczności towarzyszących sprawie. Nie ustosunkowały się bowiem do argumentacji skarżącego, który – powołując pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji - już we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazywał, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania powstającego obiektu, posiada status strony w postępowaniu budowlanoprawnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 tego aktu. Sąd, zważywszy na rodzaj decyzji nie orzekał o wstrzymaniu wykonalności (art.152 cyt. ustawy).