II SA/Gd 1265/03

Dnia 25 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. L. i S. L. na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2003 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2003 roku nr [...]; 2/ orzeka, iż decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3/ oddala wniosek skarżących G. L. i S. L. o zasądzenie kosztów postępowania od E. S. – M. i M. M. Dnia 17 czerwca 2002 roku M. S. – M. oraz M. M. złożyli w imieniu swojej małoletniej córki E. M. wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworów okiennych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku usytuowanym przy [...] w G. stwierdzając, iż spełnili brakujący warunek konieczny do uzyskania ww. pozwolenia tj. uzyskali pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na ww. inwestycję. Wskazali przy tym, iż zgoda współwłaścicieli wynika z ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym dnia 26 kwietnia 2002 roku. Decyzją z dnia 27 maja 2003 roku nr [...] Prezydent Miasta - na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił inwestorom – M. S. – M. i M. M., działającym w imieniu małoletniej E. M., pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na powiększeniu otworów okiennych w mieszkaniu nr [...] budynku mieszkalnego położonego przy [...] w G. Ustalił także, iż projekt budowlany powiększenia otworów okiennych zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2001 roku nr [...] jest załącznikiem do przedmiotowej decyzji, stanowiącym jej integralną część. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż na wniosek M. S. – M. oraz M. M., działających w imieniu małoletniej córki – E. M., decyzją z dnia 19 czerwca 2001 roku nr [...] zatwierdzono projekt budowlany powiększenia otworów okiennych na poddaszu w budynku mieszkalno – usługowym przy [...] w G. Od decyzji tej odwołały się współwłaścicielki budynku G. L. i S. L., jednakże Wojewoda - decyzją z dnia 28 czerwca 2002 roku, nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2002 roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przedłużając termin jej ważności do dnia 28 czerwca 2003 roku. Ww. decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co nie wstrzymało jednak jej wykonania. Prezydent Miasta stwierdził także, iż z ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym dnia 26 kwietnia 2002 roku w sprawie o sygn. akt [...] wynika, że inwestorzy mają zgodę współwłaścicieli budynku na powiększenie okien według zatwierdzonego projektu. Wskazał także, iż działający w imieniu małoletniej E. M. rodzice – M. S. – M. i M. M., działają w ramach zwykłego zarządu majątkiem dziecka, a planowana inwestycja wpłynie dodatnio na warunki mieszkaniowe dziecka. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożyły G. L. i S. L. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazały, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa budowlanego albowiem zmieniono pierwotny projekt i wskazane w tym projekcie parametry, a przebudowa, z uwagi na stan dachu, strychu i sufitów, spowoduje zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej. Stwierdziły nadto, iż lokal, w którym mają zostać powiększone otwory okienne, jest pomieszczeniem strychowym i nie spełnia norm mieszkalnych, a Urząd Miasta nie wyraził zgody na zamianę ww. strychu na lokal mieszkalny. Zarzuciły także, iż zaskarżona decyzja narusza ich prawo własności przedmiotowego budynku oraz przepisy prawa rodzinnego albowiem inwestorzy, działający w imieniu małoletniej córki, nie uzyskali zgody sądu rodzinnego na tę inwestycję. Wskazały nadto, iż organ I instancji, prowadząc postępowanie, naruszył art. 77 i 78 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. albowiem pominął ich wnioski zgłaszane w pismach składanych w toku postępowania i nie wskazał przyczyn pominięcia tych wniosków w uzasadnieniu decyzji. Decyzją z dnia 29 lipca 2003 roku nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji oraz stwierdził, iż Prezydent Miasta dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie m. in. przez pryzmat zarzutów i wniosków skarżących zgłaszanych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wskazał nadto, iż uzasadnienie decyzji sporządzone przez organ I instancji spełnia wymogi wskazane w treści art. 107 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję organu II instancji G. L. i S. L. wniosły o jej uchylenie wskazując, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa budowlanego, kodeksu cywilnego, kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżące, powołując się na swoje wcześniejsze pisma składane w niniejszej sprawie, stwierdziły, iż małżonkowie M. powinni uzyskać zgodę sądu rodzinnego na wykonanie inwestycji w imieniu małoletniej córki, a niniejszą sprawę winien rozstrzygnąć sąd powszechny - wydając wyrok w oparciu o treść art. 202 kodeksu cywilnego. Skarżące podkreśliły, iż organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz innych pismach składanych przez nie w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i zawartą w jej uzasadnieniu argumentację. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Jak wynika z pisma Architekta Miejskiego z dnia 15 maja 2000 roku budynek usytuowany przy [...] w G., w którym miałaby zostać zrealizowana projektowana inwestycja, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji O., jest objęty ochroną konserwatorską (k. 147 akt administracyjnych załączonych do akt tutejszego Sądu o sygnaturze II SA/Gd 1945/02 – dowód z akt administracyjnych dopuszczony postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2005 roku k. 27 akt). Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 29 lipca 2003 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2003 roku zostały wydane na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wydając powyższe decyzje organy administracyjne nie wzięły pod uwagę przepisu ust. 2 art. 39 prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji stanowił, iż w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji wymóg współdziałania z konserwatorem zabytków został zaostrzony albowiem zgodnie z treścią ww. przepisu obowiązującą od 11 lipca 2003 roku pozwolenie na budowę w stosunku do obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ mógł wydać jedynie w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3). Przy czym - zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie miały nadal przepisy dotychczasowe, a więc w niniejszej sprawie konieczne było nadal uzyskanie jedynie opinii konserwatora zabytków. Jak z powyższego wynika organy administracji działające w niniejszej sprawie winny zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wyrażenie opinii odnośnie projektu budowlanego przedstawionego przez inwestorów. Dopiero bowiem po zajęciu stanowiska przez konserwatora zabytków organy decyzyjne mogły wydać decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że prawną formą opinii, o której mowa w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm./ (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Gd 1859/00, nie publ., Zdzisław Kostka w: "Prawo budowlane. Komentarz.", wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Gdańsk 2005 rok, str. 114 oraz Jerzy Siegień w "Prawo budowlane. Komentarz.", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2000 rok, str. 227). Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przy czym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2), która może wnieść zażalenie na postanowienie, w którym organ zajmie stanowisko (§ 5). Jak z powyższego wynika Prezydent Miasta, przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, winien był zwrócić się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie opinii co do proponowanego przez inwestora projektu, a tego nie uczynił. Błędu tego nie skorygował także organ II instancji. Tym samym należy stwierdzić, iż organy działające w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 106 § 1 k.p.a. Załatwienie sprawy przez organ decyzyjny było w niniejszej sprawie uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ. Organ decyzyjny winien wydać decyzję dopiero po zajęciu stanowiska przez konserwatora zabytków w drodze postanowienia, na które stronom przysługiwałoby zażalenie. Przy czym decyzję winien wydać dopiero po ustaleniu, iż postanowienie wydane przez organ współdziałający jest ostateczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale /składu 7 sędziów/ z 9 listopada 1998 roku, OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane, albowiem organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 106 k.p.a. wydając decyzje bez zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd miał przy tym na uwadze, iż z akt administracyjnych załączonych do akt tutejszego Sądu o sygnaturze II SA/Gd 1945/02 wynika, że również we wcześniej toczącym się postępowaniu mającym na celu zatwierdzenie projektu budowlanego powiększenia otworów okiennych na poddaszu w budynku mieszkalno – usługowym przy [...] w G., będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w niniejszej sprawie, organy nie zwróciły się o wyrażenie opinii do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Sąd oddalił wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania od E. S. – M. i M. M. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu jedynie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji przede wszystkim zbadają czy budynek, którego dotyczy projekt budowlany, nadal jest objęty ochroną konserwatorską, a jeżeli tak jest, wydadzą stosowną decyzję w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 roku, nr 93, poz. 888) do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się co do zasady przepisy niniejszej ustawy, w tym zmieniony przepis art. 39 prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.