II SA/Gd 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi A.S.A. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.S.A. w G. kwotę 100; zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku procedury sporządzania przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia - rejon T. S., P. G. i N. O. w mieście G., A. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. na podstawie art. 18 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ), w piśmie z dnia 14 marca 2005 r. skierowanym do Prezydenta Miasta, wniosła uwagi dotyczące projektu planu. Następnie w dniu 22 czerwca 2005 r. A. S.A wystąpiła do tego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania wywodząc, iż rozstrzygnięcie jej uwag do projektu planu nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem wnioskodawcy, ustna informacja Prezydenta Miasta i jego stanowisko przedstawione podczas publicznej debaty w dniu 23 maja 2005 r. w odniesieniu do zgłoszonych do projektu planu uwag, jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej doręczonej stronie zgłaszającej uwagi. Wniosek o wznowienie postępowania oparto na przepisach art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 18 lipca 2005 r. Zastępca Prezydenta Miasta skierował do wnioskodawcy pismo o następującej treści: "W odpowiedzi na pismo A. S.A z dnia 22.06.2005r. niniejszym wyjaśniam, iż procedura sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w rozdziale ustawy, który nie odsyła ( za wyjątkiem art. 24 ust. 1 dotyczącego trybu uzgodnień ) do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie uwag przez Prezydenta Miasta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa. Brak jest również przepisów prawnych w ustawie o planowaniu przestrzennym o obowiązku doręczania wnoszącym uwagi stanowiska organu odnośnie złożonych uwag. Ponieważ w procedurze sporządzania planów miejscowych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 i art. 148 kpa. Wniosek A. S.A jest całkowicie bezzasadny. Projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu w dniach od 1.02.2005r. do 1.03.2005r. oraz w dniach od 4.05.2005r. do 2.06.2005r. Uwagi po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu rozpatrzone były przez Prezydenta Miasta raportem z dnia 6.04.2005 r. Uwagi po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu rozpatrzone zostały w uchwale nr [...] z dnia 30.06.2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. – rejon T. S., P. G. i n. O. w mieście G.". A. S.A uznając skierowane do niej pismo z dnia 18 lipca 2005r. za decyzję administracyjną odmawiającą wznowienia postępowania wniosła za pośrednictwem Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie. W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie o braku podstaw do wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym przede wszystkim musi ustalić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje na przykład przypadek braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje na decyzje administracyjne. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z dnia 18 lipca 2005 r. udzielił stronie wyjaśnień, w związku z pismem strony z dnia 22.06.2005r., w którym A. S.A wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego wniesionych przez ten podmiot i rozpatrzonych uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym Prezydent Miasta wyjaśnił, iż procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w ustawie z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie odsyła do stosowania przy sporządzaniu planu , przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie tym wyjaśniono również zasady rozstrzygania uwag do planu na etapie jego sporządzania i uchwalania. Rozpatrzenie uwag przez Prezydenta Miasta nie było decyzją administracyjną. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie, organ I instancji nie wydał decyzji administracyjnej, tylko pismem udzielił stronie wyjaśnień, od pisma organu I instancji z dnia 18 lipca 2005 r. odwołanie nie przysługuje. W związku z tym orzeczono o niedopuszczalności odwołania od pisma organu I instancji, bowiem pismo to nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S.A z siedzibą w G. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2005 r. zarzucając naruszenie przepisów art. 107 § 1 kpa w związku z art. 149 § 3 kpa oraz art. 134 kpa. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, iż pismo organu z dnia 18 lipca 2005r. jest decyzją administracyjną odmawiającą skarżącej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Z powołaniem na poglądy doktryny prawniczej i orzecznictwa sądowego wskazano, iż o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa czy też forma. Jeżeli zatem akt administracyjny rozstrzyga co do istoty sprawę należącą do właściwości organu administracji, to jest to decyzja administracyjna. Mając więc na uwadze, iż skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ( w jej mniemaniu ) decyzją administracyjną, a organ I instancji – Prezydent Miasta wyraźnie stwierdził, iż "brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa i art. 148 kpa. Wniosek A. SA jest całkowicie bezzasadny", to nie może być wątpliwości, że w ten sposób organ wydał decyzję administracyjną o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Nie można ponadto, w kontekście niniejszej sprawy, pomijać i tego, że niedopuszczalność wznowienia postępowania, warunkująca wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, ma miejsce wtedy, gdy "strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno – technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa", a także gdy "żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca strona w sprawie" ( tak B. Adamiak [ w: ] Adamiak/Borkowski, Kpa. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2003, art. 149, Nb 6 ). Skarżąca wskazała, iż wprawdzie w jej ocenie żadna z powyższych przesłanek w stosunku do jej wniosku o wznowienie postępowania nie zaszła, ale jeśli odmiennego zdania był Prezydent Miasta, to jego obowiązkiem było wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, nawet jeśli byłaby to decyzja merytorycznie błędna. W ocenie skarżącej pismo z dnia 18 lipca 2005 r. właśnie taką decyzja jest, z uwagi na wyżej cytowane sformułowanie mające charakter rozstrzygnięcia. Nie może być wątpliwości także co do tego, że według samego Prezydenta Miasta pismo powyższe "załatwiało" sprawę, na co wskazuje choćby i to, że do chwili obecnej skarżąca nie otrzymała innego stanowiska Prezydenta odnośnie jej wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 134 kpa, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, iż pismo z dnia 18 lipca 2005 r. nie jest decyzją administracyjną. Na wstępie należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania winien być załatwiony przez Prezydenta Miasta decyzją administracyjną i to niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie uwag w postępowaniu planistycznym następuje w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czy też nie i czy takie rozstrzygnięcie winno przybrać formę decyzji administracyjnej, czy też następuje w inny sposób. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją jest bowiem wyłącznie przesłanką dopuszczalności wznowienia, a konsekwencją jej braku jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania ( art. 149 § 2 kpa ). Wniosek o wznowienie postępowania inicjuje postępowanie administracyjne uregulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa wznowienia postępowania "stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą indywidualną sprawę" ( W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962, s. 234 ). Za decyzję administracyjną uznaje się natomiast władcze i jednostronne oświadczenie woli organu oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego określa wymogi strukturalne, którym ma odpowiadać decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Innymi słowy treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak pod warunkiem, że zawiera ww. minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji ( por. wyrok NSA z 15.03.2001r., V SA 2938/99, Lex nr 51259; postanowienie NSA z 21.03.2002r., II SA 2213/01, Lex nr 157973; postanowienie NSA z 27.07.1999r., I SA 1509/98, Lex nr 48728; wyrok NSA z 16.12.1996r., SA/Ka 2218/95, Lex nr 29734 ). Sąd ma na uwadze, że przeprowadzenie linii demarkacyjnej pomiędzy posiadającą braki co do formy decyzją a pismem informacyjnym może niekiedy natrafiać na trudności i wymaga wnikliwej analizy, jednak w tym przypadku wątpliwości takich nie ma. Pismo z dnia 18 lipca 2005 r. skierowane przez organ do skarżącej jest decyzją administracyjną odmawiającą wznowienia postępowania. Pismo to nie tylko bowiem ma charakter informujący stronę o niemożności załatwienia jej sprawy, ale również zawiera jednoznaczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wskazując, iż " brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa i art. 148 kpa. Wniosek A.S.A jest całkowicie bezzasadny". Pismo to jak wskazano w jego treści: "dot. wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego wniesionych przez A. S.A i rozpatrzonych uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. – rejon T. S., P. G. i N. O. w mieście G.", zostało skierowane do skarżącej i zostało podpisane przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji ( por. art. 39 ust. 2 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ). Zawiera ponadto szczegółowe uzasadnienie odmowy wznowienia postępowania ze wskazaniem, iż rozstrzygnięcie uwag przez Prezydenta w postępowaniu planistycznym nie jest decyzją administracyjną i wyjaśnieniem przyjętego przez organ stanowiska. Powyższe prowadzi do wniosku, iż pismo z dnia 18 lipca 2005 r. załatwiało sprawę wniosku skarżącej o wznowienie postępowania i jest decyzją administracyjną o odmowie wznowienia. Od takiej decyzji z kolei przysługuje stronie odwołanie Jest to konsekwencją przyjęcia stanowiska, iż sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do którego należy zasada dwuinstancyjności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało więc podstaw do przyjęcia, iż pismo z dnia 18 lipca 2005 r. miało jedynie charakter informacyjny, a tym samym nie miało podstaw do stwierdzenia w oparciu o art. 134 kpa niedopuszczalności odwołania. Kolegium winno rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 18 lipca 2005 r. odmawiającej wznowienia postępowania. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.