II SA/Gd 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne gminy postanawia odrzucić skargę. II SA/ Gd. 13/16 UZASADNIENIE W dniu 27 sierpnia 2015r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu na okres 15 lat nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy. Podstawę prawną dla podjęcia ww. uchwały stanowił przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 782 ze zm.). Zgodnie z uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu na okres 15 lat, trzech pomieszczeń w budynku świetlicy wiejskiej w miejscowości O., oznaczonych w operacie inwentaryzacji obiektu Nr [...]-[...] o powierzchni użytkowej 45,03mkw wraz z udziałem wynoszącym 899/10000 w działce nr [...] o powierzchni 0.1579 ha, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, dla której Sąd Rejonowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę [...], na rzecz A., z przeznaczeniem na prowadzenie sklepu spożywczego i agencji oddziału Poczty Polskiej. Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy. Skarżąca R. B., powołując się art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz na bezskuteczne wezwanie do naruszenia swojego interesu prawnego podniosła, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i z tej przyczyny powinna być unieważniona. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że będąc Sołtysem sołectwa O. zaskarżyła ww. uchwałę do Urzędu Kontroli i Nadzoru oraz do Rady Gminy podnosząc, że przy podejmowaniu uchwały nie uwzględniono treści art. 37 ust. 4 a stanowiącym o bezprzetargowym trybie zawarcia umowy, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą jest organizacja pożytku publicznego, stowarzyszenie ogrodowe. Natomiast sklep w miejscowości O. mieści się w budynku Centrum Kultury Gminy, w którym znajdują się Biblioteka, Świetlica Wiejska dla dzieci, odbywają się zajęcia socjoterapii dla dzieci, AA, co z kolei jest naruszeniem ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ponadto spożywanie alkoholu prowadzi do zniszczenia elewacji na budynku za sklepem i dewastacji budynku Domu Kultury. Sprzedaż alkoholu w sklepie za zgodą Gminy wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia 28 lutego 2013r. narusza art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez użycie określenia "miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą być usytuowane względem szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, placówek zdrowia". Dotychczas nie została uchylona uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 18 maja 2012r. zmieniająca uchwałę nr [...] z 19 lutego 2010 par. 1 pkt 2 w rozdziale VII par. 2 stanowiąca, że oddanie nieruchomości stanowiącej własność gminy w dzierżawę, najem lub użytkowanie na czas oznaczony niż 3 lata należy do kompetencji Wójta i następuje w trybie przetargu. Skarżąca podniosła, że mienie komunalne gminy, które jest wynajmowane powinno przyczyniać się do zwiększenia budżetu gminy i prowadzić do poprawy życia mieszkańców. Takim działaniem nie jest działanie dotyczące sołectwa O., gdyż wskazywany lokal przez ostatnie 3 lata był wynajmowany za niską kwotę wynoszącą tylko 278zł brutto, co narusza zasady gospodarności. Skarżąca wskazała, że dopiero po jej interwencji z dnia 4 września 2015r.Wójt Gminy ustalił stawkę najmu lokalu przeznaczonego na prowadzenie sklepu spożywczego i agencji oddziału Poczty Polskiej w kwocie 7 z netto od dnia 1 stycznia 2016r. następnie ta stawka została zwiększona do 14 zł za netto. Skarżąca podniosła, że sprawa wynajmu sklepu nie była konsultowana z przedstawicielami sołectwa, wskazała, że na wsi funkcjonują już 3 prywatne sklepy, dwa z nich są wynajmowane od osób fizycznych za wysokie stawki, natomiast gmina sklep wynajmuje za grosze. Po podjęciu uchwały z dnia 27 sierpnia 2015r., w dniu 4 września 2015r. skarżąca została odwołana z funkcji sołtysa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji czynnej ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę działała w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "zawarcie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów...".Do kompetencji rady należy ocena czy w danym przypadku zasadnym jest wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Rada podejmując uchwałę zaskarżoną przez skarżącą kierowała się następującymi przesłankami: A., wynajmuje pomieszczenie w budynku gminy w O. od 3 lat, nie zalega z opłatami czynszu i podatku od nieruchomości. W lokalu jest prowadzony sklep spożywczo-przemysłowy oraz agencja Poczty Polskiej, sklep bierze udział w programie "Karta dużej rodziny", a Poczta Polska ułatwia mieszkańcom odbiór bieżącej korespondencji, dokonywanie wpłat i wypłat. Poczta Polska inicjując powstanie swojej agencji w tym lokalu zainteresowana jest długoletnią współpracą, a prowadzenie sklepu w bliskim sąsiedztwie punktu aptecznego oraz biblioteki świetlicy umożliwia mieszkańcom sprawne załatwianie bieżących spraw. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Gminy wskazała, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, ze istnieje związek przyczynowy pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 wywodzić się musi z prawa materialnego, które ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi, który z takiej normy wywodzi swój interes prawny. Skarga na podstawie art. 101ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wykazać normę prawa materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Rada podniosła, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Skarżąca powołuje się jedynie na interes społeczny, zakładając że w przypadku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu uzyskano by wyższą stawkę czynszu. Zarzut ten jednak nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, której nie przysługują żadne prawa do budynku, w którym położony jest przedmiotowy lokal, jak również nie była zainteresowana wynajęciem lokalu. Nadto Rada Gminy wskazała, że powoływany w skardze przepis art. 37 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje legitymacji do podejmowania uchwał przez radę gminy i nie określa katalogu zamkniętego podmiotów, z którymi może być zawarta umowa wieloletnia bez zachowania trybu przetargowego. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza przepisy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi Rada podniosła, że wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu należy do kompetencji organu wykonawczego gminy-wójta. Ponadto kwestionowana uchwała nie dotyczy zasad sprzedaży napojów alkoholowych czy tez lokalizacji punktów sprzedaży. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2016r. skarżąca zakwestionowała argumentację Rady Gminy dotyczącą braku legitymacji czynnej, podnosząc, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy wnosiła jako Sołtys wraz z Radą Sołecką. Skarżąca podniosła, że jako sołtys miała obowiązek działać dla dobra własnego i ogółu co wynika ze statutu Sołectwa, którego treść par. 6 przytoczyła. Działania gminy naruszają dobra osobiste skarżącej oraz jej mieszkańców, w sytuacji gdy płacą oni podatki na rzecz gminy, która za bezcen wynajmuje mienie komunalne, które dodatkowo jest dewastowane. Skarżąca podniosła, że działa w imieniu własnym oraz sołectwa. Podniosła również, że w wyniku jej interpelacji i skargi, zarządzeniem Wójta zostały podniesione stawki najmu, co potwierdza zasadność skargi. Organ w części usunął stan niezgodności z prawem, co wynika z podejmowanych zarządzeń, lecz nie rozwiązuje to wszystkich podniesionych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (tj. Dz. U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, w związku z treścią pisma skarżącej z dnia 1 lutego 2016r., że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest ww. uchwała rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na okres 15 lat nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy. Skarżąca wskazała, że skargę na ww. uchwałę składa w imieniu własnym oraz sołectwa. W okolicznościach sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. W szczególności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie będącą przepisem prawa miejscowego. Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Skarżąca wraz z Radą Sołectwa, wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 9 października 2015r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podejmując uchwałę z dnia 29 października 2015r. odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko Rady w tej sprawie zostało doręczone skarżącej w dniu 13 listopada 2015r. (k52). Skarga została wniesiona w dniu 10 grudnia 2015r. Skarżąca zachowała zatem 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, winien w następnej kolejności zbadać czy interes prawny skarżącej został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że skarżąca nie wykazała stosownie do wyżej przytoczonego przepisu art. 101 ust. 1 interesu prawnego dla zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia 27 listopada 2014r. Zważyć bowiem należy, że w regulacji przepisu art. 101ust.1 ustawy ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Sąd ma obowiązek zbadania legitymacji skargowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej chroniony prawem interes lub uprawnienie. Osoba uprawniona musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem ani stan zagrożenia interesu prawnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 powinien dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1. Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy też zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Skarżąca w skardze nie wykazała tak rozumianego interesu. W skardze skarżąca podniosła wyżej przytoczone argumenty wskazując, że uchwała narusza interes prawny skarżącej na tej podstawie, że obowiązkiem Rada Gminy jest działanie dla dobra gminy i jej mieszkańców, a podjęta uchwała jest sprzeczna z taką rolą władzy samorządowej, poprzez m.in. pozbawienie gminy środków finansowych, czy też nieprawidłowe, a wręcz sprzeczne z prawem korzystanie z majątku komunalnego gminy - budynku, w którym znajduje się lokal użytkowy stanowiący przedmiot zaskarżonej uchwały. Skarżąca działając w imieniu własnym oraz sołectwa oświadczyła, że nie ma żadnych praw do tej nieruchomości. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarga została złożona jedynie przez skarżącą, a nie przez grupę mieszkańców gminy (sołectwa), gdyż do akt sprawy nie złożono w tym przedmiocie żadnych dokumentów uzasadniających twierdzenie skarżącej, że reprezentuje innych mieszkańców sołectwa. Skarżąca wprawdzie przywołała postanowienia statutu sołectwa, określającego jego obowiązki, jednakże nie wskazała, czy i z jakich składników mienia komunalnego korzysta, czy zostało ono sołectwu przekazane i jaka jest podstawa prawna korzystania przez mieszkańców z budynku, w którym usytuowany jest lokal, którego dotyczy zaskarżona uchwała, czy istnieje podstawa prawna do korzystania z niego przez sołectwo. W trakcie postępowania przed organami skarżąca wskazywała, że jest to majątek gminy, stanowiący jej mienie komunalne a ona nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości. Faktyczne korzystanie przez mieszkańców z przedmiotowego lokalu ( czy też innych lokali) nie może prowadzić do uznania, że mieszkańcom może służyć prawo do wyrażania zgody na wynajem lokalu. W związku z podjęciem przedmiotowej uchwały nie mogło zatem dojść do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności lub innego prawa przysługującego skarżącej do wskazywanego mienia komunalnego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej i w konsekwencji nie naruszyła jej interesu prawnego. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę postanowił odrzucić.