II SA/Gd 131/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. H. i Z. H. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 10 września 2007 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. H. i Z. H. kwotę 760,- zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 10 września 2007 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., na wniosek L. i D. F., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu organ wskazał, że po złożeniu przez inwestorów wniosku, ustalił obszar oddziaływania inwestycji zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uznając, że obejmuje on sąsiednią działkę nr [...] należącą do J. i Z. H. Właściciele tej działki w piśmie z dnia 8 marca 2007 r. nie wyrazili zgody na postawienie na granicy ich działki przedmiotowego budynku, obawiając się, że będzie on od strony zachodniej zacieniał ich dom. Organ pierwszej instancji, po otrzymaniu zapewnień od inwestora, że projektowana inwestycja nie będzie zacieniać istniejącego przy granicy budynku wydał decyzję zatwierdzająca projekt budowlany oraz pozwolenie na budowę. W wyniku postępowania odwoławczego zainicjowanego przez J. i Z. H., Starosta Powiatowy ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę. W pierwszej kolejności postanowieniem z dnia 2 lipca 2007 r. nałożył na inwestorów szereg obowiązków w celu naprawienia błędów zauważonych w dokumentacji projektowej. W związku wykonaniem wszystkich obowiązków organ uznał za zasadne wydanie decyzji zatwierdzającej przedmiotowy projekt i ponownie udzielił pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i J. H. twierdząc, że projektowany budynek z powodu wysunięcia o 6 m swojej 12 metrowej ściany spowoduje zacienienie stojącego na działce nr [...], należącego do nich budynku, bowiem projektowany budynek jest mocno wysunięty, oraz położony na wzniesieniu. Strony postępowania podkreśliły, że od strony zachodniej słońce świeci na ścianę północną ich domu jedynie w godzinach od 16.00 do 20.00, a na ścianie tej znajduje się dwanaście okien, w tym trzy okna pokojów mieszkalnych. Odwołujący się wskazali, że działki [...] i [...] są małe i wąskie, mają po 15 m szerokości, dlatego nie zgadzają się na prowadzoną przez sąsiadów działalność gospodarczą ze względu na bezpieczeństwo, hałasy i zanieczyszczenie. Z. i J. H. oświadczyli, że są w stanie zaakceptować budynek, który byłby budynkiem bliźniaczym, przylegającym do ściany szczytowej budynku już istniejącego na działce nr [...], a także nie przekraczający wysokości i szerokości tegoż budynku. Wojewoda decyzją z dnia 18 grudnia 2007 r., powołując się na przepis art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz na przepisy art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wyjaśniając, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełnia wymagania określone w przepisach. Wojewoda wskazał, że zamierzenie inwestycyjne na terenie działki nr [...] w S., obejmuje budynek o powierzchni zabudowy 141,7 m², wysokości poniżej 12 m, kryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia zawierającym się między 00-45°. Ponadto Wojewoda ustosunkowując się do treści odwołania wyjaśnił, że stosownie do przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), jeżeli na sąsiedniej działce, bezpośrednio przy granicy, istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się usytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Ponadto wskazał, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Nr [...] z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Woj. [...]. z 2006 r. Nr 40, poz. 807) przewiduje dla terenu, na którym znajduje się projektowany budynek zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ustalono także, że wnioskowana inwestycja zgodna jest z zapisami powyższego planu, który przewiduje możliwość budowy przy granicy działek z zachowaniem ustalonych linii zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutu zacienienia istniejącego budynku organ wskazał, że przepis § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymaga, aby pomieszczenia w budynkach miały zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 ustawy do jednego pokoju. Przedmiotowa inwestycja odpowiada powyższym przepisom. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. H. i Z. H. Skarżący zarzucili organom, że naruszony został przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przedmiotowego przepisu wskazując, że przepis ten nie określa jaką częścią mają do siebie przylegać ściany budynków. Zdaniem skarżących zwrot "przylegającej do ściany", wskazuje, że ściana przy granicy nie powinna być dłuższa niż ściana domu sąsiada. Ponadto, jak zauważyli skarżący, w nowych przepisach nie ma ograniczeń co do wysokości takiej ściany ani wieńczącego ją dachu. Może być ona zatem wyższa niż w już istniejącym domu, ale jej rozmiary nie mogą naruszać przepisów dotyczących przesłaniania. Ponadto, jak wskazali skarżący, decyzja zezwalająca na kontynuowanie istniejącej zabudowy nie powinna naruszać zasady dobrego sąsiedztwa i wzajemnego poszanowania ustalonych wcześniej zasad. Inwestor który zdecydował się na budowę przy granicy ich działki musiał sobie zdawać sprawę, że będzie trzeba dostosować się do istniejącej zabudowy i tak ją zaplanować, aby nie naruszać interesów sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina S., którego inwestorami są L. i D. F. Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony został na granicy z działką nr [...] i styka się ścianą szczytową (wschodnią) ze stanowiącym własność skarżących budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]. Jednocześnie przedmiotowy budynek wysunięty jest w stosunku do lica istniejącego już domu o około 5,5 m w stronę północno-zachodnią. Nie ulega wątpliwości, że takie usytuowanie budynku zgodne jest z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Woj. [...] . z 2006 r. Nr 40, poz. 807) na terenie działki nr [...] przewidziano budynki o wysokości do 12 m, o maksymalnej powierzchni zabudowy 250 m2, z przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym. Dopuszczono również zabudowę na granicy działki z zachowaniem ustalonych linii zabudowy. W ocenie skarżących wysunięcie projektowanego budynku o 5,5 m niezgodne jest z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Natomiast w ocenie organów obu instancji projektowana zabudowa nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane, ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów ani ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważenia wymaga zatem prawidłowa interpretacja obowiązujących w dacie orzekania przepisów, w szczególności stanowiącego podstawę dokonanej oceny przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Właściwa interpretacja tego przepisu wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Analizując powyższy przepis, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, iż brak w przepisach prawa budowlanego i aktów wykonawczych uregulowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich obliguje organy administracji do rozważenia interesów stron w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego, unormowanego w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 794/05 Lex Nr 209453, z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 634/05 Lex Nr 198327, z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 500/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99 Lex 77640). Z przepisu art. 140 kodeksu cywilnego wynika, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 144 kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i podlega szeregu ograniczeniom, w tym związanym z uwzględnieniem interesów inny podmiotów. W przypadku własności nieruchomości istnieje konieczność wyważenia sprzecznych wielokrotnie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości związanych z korzystaniem z nieruchomości, w tym z jej zabudową. Śledząc ewolucję przepisów dotyczących budowy obiektu przy samej granicy można zauważyć, że już w rozporządzeniu z 1980 r. zamieszczono, przy wznoszeniu budynku, nakaz poszanowania określonych odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością, bądź położonego na niej obiektu budowlanego, podyktowany ochroną interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ochronę przed budową na granicy nieruchomości przewidywały także przepisy kolejnych późniejszych rozporządzeń - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za przyjęciem takiej ochrony powiadało się także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualne jest nadal stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że wobec usunięcia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 (OTK 2001/2/33) przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) regulującego obowiązek uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy na granicy nieruchomości, powstaje po stronie organu obowiązek wnikliwego rozważenia interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, ochronionych przepisami art. 140 i 144 k.c., a możliwość takiej zabudowy winna być dopuszczana wyjątkowo. Przykładowo w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 794/05 (Lex Nr 209453) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Podkreślić należy, że w przypadku zabudowy bliźniaczej, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, z natury rzeczy dochodzi do powstania dwóch domów jednorodzinnych przy wspólnej granicy nieruchomości. Wobec braku szczegółowego uregulowania warunków takiej zabudowy w przepisach prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, parametry takiej zabudowy winny być ustalane ze szczególnym uwzględnieniem ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości przewidzianej w przepisach prawa sąsiedzkiego. Podkreślić należy także, że w przypadku zabudowy bliźniaczej zbliżenie do granicy, wynikające zresztą z istoty takiej zabudowy, ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości w stosunku do standardów przyjętych przy zabudowie nieruchomości domami jednorodzinnymi, oddalonymi od granicy nieruchomości o 4 m. Odstąpienie od takiego standardu ochrony własności nieruchomości ma w tym przypadku swoje uzasadnienie w takim samym ograniczeniu uprawnień właścicieli sąsiednich nieruchomości. W przypadku zabudowy bliźniaczej, poszczególne budynki jednorodzinne położone są obok siebie, stanowiąc zespół obiektów budowlanych. Już sam charakter takiej zabudowy stwarza dyskomfort, związany z bezpośrednią bliskością sąsiedzkiego budynku i ograniczeniem przestrzeni wokół budynku, który uwzględnić i zaakceptować muszą właściciele takich obiektów podejmujący decyzje o ich budowie lub zakupie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, charakter zabudowy bliźniaczej wymusza przy projektowaniu i wznoszeniu budynków szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Budynki w takiej zabudowie winny być projektowane w sposób minimalizujący niedogodności związane z budową domów jednorodzinnych przy granicy nieruchomości. Usytuowanie i kształt takich budynków mieszkalnych powinny uwzględniać m. in. zapewnienie ich właścicielom odpowiedniej intymności, przestrzeni, widoku i dostępu światła dziennego. Zasadą winno być w takim przypadku zrównoważenie interesów właścicieli budynków sąsiednich, tak by ograniczenia ich praw wynikające z charakteru zabudowy szeregowej, związane z bezpośrednią bliskością sąsiedniego budynku były porównywalne. W ocenie sądu organy administracji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną interpretację tego przepisu przez uznanie, że wysunięcie projektowanego budynku poza lico obiektu, z którym styka się ściana o 5,5 m jest zgodne z tym przepisem, co w konsekwencji może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez niedokonane szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania Sądu oraz dokonaną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną obowiązujących przepisów. W szczególności ponownie rozpoznający sprawę organy powinny mieć na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagający zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 k.c. stanowiący, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Treść powyższych przepisów nie wskazuje wprawdzie na zakaz budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo, że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organy powinny wyjaśnić rozbieżność pomiędzy ustaleniem, zawartym w "Analizie nasłonecznienia", wykonanej przez architekta P. W. na zlecenie inwestorów, że na ścianie północnej budynku skarżących znajdują się okna wyłącznie kuchni, łazienki i klatki schodowej, a twierdzeniem skarżących, że na ścianie północnej ich domu znajduje się dwanaście okien, w tym trzy okna pokojów mieszkalnych. W razie ustalenia, że na ścianie tej znajdują się okna pomieszczeń mieszkalnych należy wykonać analizę także dla tej ściany. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w związku z uwzględnieniem skargi, uwzględnił wniosek skarżących o zwrot kosztów postępowania i zasądził na ich rzecz solidarnie od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów wpisu sądowego kwotę 500 zł. , oraz tytułem zwrotu kosztów zastępstwa kwotę 260 zł..