II SA/Gd 131/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. M w G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2024 r., nr WOP.7721.138.2024.EL w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej W.M w G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewiędziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 16 grudnia 2024 r., w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (PINB) decyzją z 24 maja 2024 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej, w tym przewodu wentylacji mechanicznej wyprowadzonego przez stolarkę okienną (od strony podwórza) lokalu usługowego znajdującego się na parterze budynku położonego przy ul. T. [...] w G., odcinkiem poziomym wzdłuż elewacji budynku do istniejącego pionowego kanału wentylacyjnego wybudowanego w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 8 grudnia 2017 r., znajdującego się na elewacji sąsiedniej kamienicy przy ul. T. [...] w G. - do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odcinek poziomy wentylacji mechanicznej łączący instalację wentylacji mechanicznej w lokalu z istniejącym przewodem pionowym na elewacji budynku nie posiada żadnej zgody administracyjnej na jego wybudowanie ani zgłoszenia. Co prawda w myśl art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych, jednak z art. 29 ust. 7 tej ustawy wynika, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia. Miejsce, w którym wykonano roboty budowlane znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 października 1947 r. - obecnie pod numerem [...] jako układ urbanistyczny miasta Gdańska w obrębie nowożytnych fortyfikacji. Zatem dla wykonania odcinka poziomego wentylacji inwestor powinien przed jego wykonaniem legitymować się zgłoszeniem zamiaru wykonania takich robót budowlanych, czego nie dopełnił naruszając tym samym art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił następnie, że do robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W tym kontekście organ wyjaśnił, że przeprowadzone dotychczas roboty budowlane nie powodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Potwierdzenie braku zagrożenia oraz poprawności wykonanych robót budowlanych w kontekście przepisów techniczno - budowlanych znajduje uzasadnienie w protokołach z przeprowadzonych wielokrotnie czynności kontrolnych organu, podczas których organ nie stwierdził takich zagrożeń, w okazanych protokołach badań i sprawdzeń oraz protokołach z kontroli okresowych obiektu budowlanego. Przedłożone w toku postępowania dokumenty zawierają niezbędne elementy, ocenę prawidłowości wykonania robót pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną, z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo obiektu i stanowią istotny dowód w przedmiotowym postępowaniu, nie budząc zastrzeżeń. Organ uznał następnie, że wykonanie przewodu wentylacyjnego będącego przedmiotem postępowania nie wymagało legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ przewód ten przebiega na tle elewacji budynku będącej częścią wspólną budynku. Sporny przewód wentylacji wyprowadzony jest przy tym przez górną kwaterę stolarki okiennej wynajmowanego lokalu, będącego własnością Gminy Miasta Gdańska, inwestycja nie wymagała zatem od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przewód wentylacyjny nie narusza elewacji budynku będącej częścią wspólną nieruchomości i nie został do niej przymocowany. PWINB rozpoznając odwołanie skarżącej Wspólnoty decyzją z 16 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję PWINB z 16 grudnia 2024 r. zarzuciła naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaniechanie nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy zachodzą przesłanki ustawowe do zastosowania ww. przepisu i nakazania przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bowiem w wyniku zastosowania wentylacji mechanicznej lokalu, w budynku istnieje podwójna wentylacja: mechaniczna oraz grawitacyjna, co może stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia mieszkańców; art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez błędne uznanie, że wykonany przewód wentylacyjny nie przebiega przez część wspólną nieruchomości, skutkiem czego nie wymaga legitymowaniem się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie ustalenia, że wykonany przewód wentylacyjny przebiega przez wspólną część nieruchomości, nadto zaniechanie ustalenia, że budowa wentylacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania zagraża zdrowiu, życiu mieszkańców budynku, nadto zaniechanie ustalenia, że wskutek budowy wentylacji mechanicznej w lokalu, w budynku zastosowane są dwie wentylacje; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzi podstawa do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podobnie jak uczestniczka postępowania N. Sp. z o.o., która w piśmie z 7 maja 2025 r. wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu z kontroli z 5 kwietnia 2018 r. oraz z decyzji z 16 kwietnia 2018 r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku. Uczestniczka podkreśliła, że przewód wentylacyjny nie narusza elewacji budynku będącej częścią wspólną nieruchomości, nie został do niej przymocowany, lecz przebiega na tle elewacji, nie powoduje więc konieczności wymagania od inwestora legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Co więcej przewód wentylacji został wprowadzony do istniejącego pionowego kanału wentylacyjnego, który również nie stanowi nieruchomości wspólnej i który służy wyłącznemu użytkowi uczestnika. Tymczasem elementy instalacji wtedy mogą zostać uznane za część składową nieruchomości wspólnej, gdy służą - obok użytku właściciela danego lokalu - także na użytek nieruchomości wspólnej. Za gołosłowne uznano także twierdzenia skarżącej Wspólnoty odnośnie zastosowania w pomieszczeniach uczestnika dwóch rodzajów wentylacji, tj. jednocześnie wentylacji mechanicznej oraz grawitacyjnej wskazując przy tym, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie istnieje zakaz korzystania z wentylacji grawitacyjnej oraz mechanicznej w jednym budynku. Przepisy rozporządzenia mówią o jednym pomieszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej: "p.b.") podlega badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51). Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby, że mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego roboty budowlane w sytuacji korzystniejszej niż inwestora wykonującego roboty z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 1737/22). Wprawdzie w uchwale z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, NSA stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada. W przedmiotowej sprawie PWINB zasadnie uznał za PINB, że wykonanie instalacji mechanicznej, w tym przewodu wentylacji mechanicznej wyprowadzonego przez stolarkę okienną (od strony podwórza) lokalu usługowego znajdującego się na parterze budynku położonego przy ul. T. [...] w G. wymagało uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 4 pkt lit. d w zw. z art. 29 ust. 7 p.b. – z uwagi na wykonanie tych robót w obszarze znajdującym się w rejestrze zabytków. Bezsporne było, że zgłoszenia nie dokonano. Błędnie jednakże w ocenie Sądu organy obu instancji uznały, że skoro sporny przewód wentylacji nie został przymocowany do elewacji budynku i przebiega jedynie na jej tle, to wykonane roboty budowlane nie dotyczą części wspólnych budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 – dalej "u.w.l."), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ściany zewnętrzne, dach z elementami zamocowania jego konstrukcji, czy elewacja budynku to części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., II OSK 760/21). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, to że sporny odcinek wentylacji nie jest przymocowany do elewacji, nie narusza konstrukcji budynku ani nie ingeruje w samą substancję elewacji nie oznacza, że przebiegając na tle elewacji, nie zmienia jej dotychczasowego przeznaczenia. Przeciwnie, w sprawie doszło do sytuacji, gdzie część wspólna nieruchomości została zajęta na potrzeby wyłącznie jednego z lokali, a sposób jej wykorzystania nie mieści się w zakresie podstawowych funkcji ścian zewnętrznych budynku jakimi są: funkcja konstrukcyjna, w tym służąca ociepleniu oraz funkcja estetyki budynku. Ponadto, umieszczenie spornego odcinka wentylacji na tle elewacji niewątpliwie wpływa na wygląd elewacji, czyli ingeruje w estetykę części wspólnej budynku. W zawiązku z powyższym, PWINB powinien był przed wydaniem zaskarżonej decyzji ocenić w ramach obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, czy inwestor uprawniony był do dysponowania nieruchomością w zakresie umożliwiającym wykonanie spornych robót budowlanych. Zarówno kwestie współkorzystania z rzeczy wspólnej jak i kwestie zarządu rzeczą wspólną unormowane są u.w.l., w szczególności w rozdziałach 3 i 4 ustawy i to na kanwie jej postanowień PWINB powinien rozważyć czy zakres i sposób wykonania spornych robót mieścił się w zakresie uprawnień współwłaściciela jednego z lokali wynikających z u.w.l. ewentualnie inny norm prawnych. Ponadto, przy rozpoznawaniu sprawy PWINB pominął całkowicie konieczność oceny wykonania spornych w sprawie robot budowlanych w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.), regulującego warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi, zwanych dalej "budynkami" (§ 1). Zauważyć bowiem m. in. trzeba, że w § 20. rozporządzenia postanowiono, iż wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku. W związku z tym, że rozstrzyganie sprawy administracyjnej przez organ administracji wymaga zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego, dokonywana przez Sąd kontrola prawidłowości tego zastosowania nie może nastąpić zanim organ sam - w ramach przyznanych mu prawem kompetencji nie rozstrzygnie sprawy administracyjnej z uwzględnieniem regulacji prawnych istotnych dla prawidłowego wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznanej sprawie PWINB błędnie uznając, że wykonany odcinek instalacji nie ingeruje w cześć wspólną budynku (elewację) zaniechał rozważań na temat prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle uregulowań u.w.l., dotyczących tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej. Organ drugiej administracji pominął także analizę postanowień wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i ewentualny wpływ jej postanowień na sposób załatwienia sprawy. Z tych wglądów, dokonywanie przez Sąd oceny prawnej tych elementów postępowania byłoby na tym etapie postępowania przedwczesne. Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w procesie stosowania prawa, polegającego niewątpliwie na wydawaniu decyzji administracyjnej na podstawie prawidłowo określonych i zastosowanych norm prawa materialnego. Ważne jest przy tym, aby zasadność zastosowanej w sprawie subsumpcji znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej kolejności rozważań stwierdzić należy, że zarzut skarżącej Wspólnoty dotyczący błędnego ustalenia przez organy administracji braku istnienia w lokalu przy ul. T. [...] w G. zarówno wentylacji grawitacyjnej jak i mechanicznej jest niezasadny. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się przeprowadzenia postępowania z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z protokołu oględzin z 20 lutego 2024 r. nie wynika, aby w którymś z pomieszczeń lokalu użytkowego funkcjonowały dwa rodzaje wentylacji. W protokole znajduje się jedynie informacja, że wentylacja mechaniczna pojawiła się w lokalu w roku 2018 r., ponieważ wentylacja grawitacyjna był niesprawna. Stan taki nie jest tożsamy z uznaniem, że w roku 2024 funkcjonują w którymś z pomieszczeń lokalu dwa rodzaje wentylacji. Funkcjonowania równolegle dwóch systemów wentylacyjnych nie potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli przewodów kominowych, a także przekazane przez zarządcę budynku protokoły z okresowej kontroli stanu technicznej sprawności budynku. Potwierdzeniem natomiast zgodności instalacji wentylacji mechanicznej z warunkami technicznym są opinie techniczne sporządzone przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia budowlane. Na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca Wspólnota nie zaoferowała żadnych dowodów, wskazujących inny stan rzeczy. W tym miejscu należy odnieść się do złożonych już na etapie postępowania sądowego zarówno przez skarżącą Wspólnotę jak i uczestniczkę postępowania wniosków dowodowych. Stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze. zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ administracji publicznej ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., II OSK 1174/22). Przedłożone przez obie strony sporu dokumenty (częściowo znajdujące się już w aktach administracyjnych) były próbą kontynuacji prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, co jest wykluczone stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania z 11 czerwca 2025 r. o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo z uwagi na złożenie wniosku dowodowego w postaci protokołu kontroli przeglądów kominowych. Poza powodami przedstawionymi powyżej stwierdzić trzeba, że protokół wystawiono 10 czerwca 2025 r., czyli po wydaniu przez PWINB kontrolowanej przez Sąd decyzji, co oznacza, że nie donosi się do stanu sprawy na dzień wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważyć także należy, że kserokopia dokumentu (której nie nadano cech odpisu) w zasadzie nie jest dokumentem w rozumieniu art. 2431 k.p.c., do którego m. in. odsyła art. 106 § 5 p.p.s.a. W związku z tym, że postępowanie administracyjne będzie prowadzone przez PWINB ponownie, jego strony będą miały możliwość zgłoszenia istotnych dla rozstrzygnięcia w ich mniemaniu dowodów, a obowiązkiem organu administracji będzie ocena ewentualnego wpływu tych dowodów na ustalenie stanu faktycznego sprawy Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), zaliczając do nich: uiszczony od skargi wpis (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (480 zł). Wyrażona w niniejszym uzasadnieniu ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania są dla PWINB wiążące (art. 153 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ w szczególności - w świetle powyższych rozważań Sądu, przeanalizuje czy wykonanie spornych robot budowlanych mieściło się w zakresie uprawnień inwestora wynikających z własności Gminy Miasta Gdańska lokalu użytkowego w budynku przy ul. T. [...] w G. i w zależności od wysnutych wniosków wyda decyzję administracyjną, w której szczegółowo wyjaśni swoje stanowisko. Co oczywiste, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zapewnić stronom postępowania prawo do czynnego brania w nim udziału.