II SA/Gd 133/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 6 czerwca 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm. – dalej jako p.e.a.) nałożył na G. P. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] w K., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2005 roku, nr [...]. Postanowieniem z dnia 6 września 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 121 § 2 i 4 p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. Po rozpoznaniu skargi G. P. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 760/07, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że ewentualne uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym wzniesiony został obiekt, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tego obiektu budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący sytuacji materialnej skarżącego. Nie można bowiem, w ocenie Sądu, z treści art. 121 p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Sąd wskazał jednak, że w przepisie art. 121 p.e.a. ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Sąd zauważył przy tym, iż nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Zdaniem Sądu organy tego nie uczyniły, ponieważ - nakładając na skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości, w ogóle nie uzasadniły czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro grzywna może zostać wymierzona tylko jeden raz to zasadne jest nałożenie jej w maksymalnej wysokości, zaś nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. Tymczasem - ustalając wysokość grzywny - organy winny mieć na uwadze, że zależy ona od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, a zatem wymierzając ją winny należycie uzasadnić swoje orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd sformułował także wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącym zgodnie z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę kierując się treścią art. 121 § 2 i 4 p.e.a. oraz uwzględniając wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w, postanowieniem z dnia 8 października 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 p.e.a., nałożył na G. P. grzywnę w wysokości 4.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] w K., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2005 roku, nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 31 marca 2006 roku wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 9 maja 2006 roku, wszczął postępowanie egzekucyjne. Następnie - wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki, nałożył grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalił na podstawie art. 121 § 1, 2 i 4 p.e.a. na kwotę 4.000 zł. Organ stwierdził nadto, że grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Zobowiązany - wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, uniknie konieczności zapłaty nałożonej grzywny. Organ podkreślił, że mógł zastosować grzywnę w kwocie do 10.000 zł. Wyjaśnił przy tym, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążony zostaje wszystkimi kosztami (przeważnie znacznie większymi) związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Wyjaśnił nadto, że na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek dążenia do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, w niniejszej sprawie zatem nałożenie grzywny o mniejszej wartości byłoby nieefektywne i niecelowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. P. podniósł, że nie stać go na opłacenie grzywny, z uwagi na trudną sytuację materialną. Wskazując na zły stan zdrowia, skarżący wniósł o umorzenie grzywny i pozostawienie sprawy rozbiórki do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyczerpania możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 121 § 2 i 4 p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że - wobec niewykonania ciążącego na skarżącym obowiązku, uzasadnione było podjęcie przez organ I instancji działań w celu jego wyegzekwowania. Przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród tych środków - najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Rolą grzywny jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może być ona nałożona tylko jeden raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zastosował się do wymogów art. 119 § 2 p.e.a., zgodnie z którym grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Podzielił także stanowisko organu I instancji w kwestii wysokości nałożonej grzywny, stwierdzając, iż nie jest ona nadmiernie dotkliwa. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 9 maja 2006 roku, tak więc maksymalna dostępna wielkość grzywny wynosi 5.000 zł, zgodnie z art. 121 § 2 p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą podnoszącą maksymalną wartość grzywny do 10.000 zł. Skarżący może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek, czego nie czyni od ponad 5 lat. Gdy zobowiązany wykona rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, zastosowanie znaleźć może tryb wynikający z art. 125 p.e.a. polegający na umorzeniu nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych, grzywien w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż kwestia ewentualnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji z dnia 10 czerwca 2005 roku. Ponadto wyjaśnił, że na wysokość grzywny nie mają wpływu okoliczności związane z trudną sytuacją materialną zobowiązanego i jego złym stanem zdrowia, bowiem ustawodawca nie przewidział w ustawie dyspozycji, które mogłyby zostać uruchomione w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na zaistniały podczas przebiegu postępowania zły stan zdrowotny i trudną sytuację materialną strony zobowiązanej. W skardze na powyższe postanowienie G. P. podniósł, że postanowienie nakładające grzywnę jest dla niego krzywdzące, wniósł o anulowanie nałożonej grzywny lub jej zawieszenie do czasu wyjaśnienia kwestii przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 roku skarżący - popierając skargę, oświadczył, że nie orientował się, jakie byłyby koszty rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania tutejszego Sądu, który - prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 roku, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2007 roku oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie mógł zatem dokonać jego oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku, rozpatrując ponownie sprawę, prawidłowo orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4.000 zł, należycie uzasadniając jej wysokość. W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący nie wykonał, nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2005 roku, nr [...], obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm. - dalej jako p.e.a.), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć - zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynikał z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze - zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zasadnie przy tym uznał organ odwoławczy, że górną granicą wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie, jest kwota 5.000 zł, nie zaś, jak twierdził organ I instancji, kwota 10.000 zł. Granica ta uległa podwyższeniu na mocy art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2007 roku. Ustawa ta zawiera jednak w art. 112 przepis przejściowy, zgodnie z którym do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 26 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. stanowi zaś, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 9 maja 2006 roku i doręczony zobowiązanemu w dniu 19 maja 2006 roku, to jest przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co oznacza, że wobec skarżącego znajdował zastosowanie art. 121 § 2 p.e.a. w brzmieniu określającym górną granicę grzywny na kwotę 5.000 zł. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wskazać w tym miejscu należy, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładająca na skarżącego egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, została wydana w dniu 10 czerwca 2005 roku. Tytuł wykonawczy został natomiast doręczony zobowiązanemu w dniu 19 maja 2006 roku. Skarżący uchyla się zatem od wykonania ww. obowiązku już 5 lat, przy czym w rzeczywistości nie jest zainteresowany dobrowolnym wykonaniem rozbiórki obiektu budowlanego, skoro z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 roku wynika, że nawet nie orientował się jakie byłyby koszty takiej rozbiórki. W ocenie Sądu skarżący podejmuje jedynie działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego nań obowiązku, zaś twierdzenia skarżącego mające uzasadniać zwłokę w tym zakresie są bezzasadne. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy skarżącemu, że trudna sytuacja materialna oraz zły stan zdrowia skarżącego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i toku postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie wypowiedział się już tutejszy Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 roku, wskazując, że z treści art. 121 p.e.a. nie można wywodzić, iż organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Po drugie, za bezzasadny należy uznać pogląd skarżącego o konieczności zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu ewentualnego ustalenia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 roku wyjaśnił już, że ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wzniesiony obiekt, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tego obiektu budowlanego. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Stanowiskiem Sądu, w wyżej wskazanych kwestiach, rozpoznający niniejszą sprawę Sąd jest związany na mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w pełni je podziela. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 4.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.