II SA/Gd 760/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie pierwszym postanowienia nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 czerwca 2007r. nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożył na G.P. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] w K.B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że obowiązek dokonania rozbiórki nałożono na G.P. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 10 czerwca 2005r. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 31 marca 2006r. wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 9 maja 2006r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Niniejszym postanowieniem wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki nałożono grzywnę w celu przymuszenia uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 powołanej ustawy na kwotę 5 tys. zł. Organ stwierdził, że grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Zobowiązany wykonując nałożony obowiązek rozbiórki uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Kwotę grzywny nałożono w maksymalnej wysokości przewidzianej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji chcąc uniknąć w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanego od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, nakładanie zaś grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. Zobowiązany zaś winien wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie. W zażaleniu na powyższe postanowienie G.P. podniósł, że nie stać go na opłacenie grzywny, z uwagi na trudną sytuację materialną. Wskazując zaś na zły stan zdrowia skarżący wniósł o umorzenie grzywny i pozostawienie sprawy rozbiórki do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyczerpania możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia 6 września 2007r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002r., nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżącym obowiązku organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i wystawienia tytułu wykonawczego. Wysokość grzywny wynika z przepisów art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w § 2 stanowi, że wysokość grzywny w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 5 tys. zł, zaś w § 4 ustala, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna ta nie jest karą, jej rolą jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny w sytuacji, gdy może być nałożona tylko jeden raz, powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki oraz w celu doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku wysokość nałożonej grzywny w kwocie maksymalnej jest prawnie uzasadniona. Na wysokość grzywny nie ma wpływu sytuacja materialna i zdrowotna zobowiązanego. G.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie. Skarżący zarzucając, że postanowienie nakładające grzywnę jest dla niego krzywdzące, wniósł o anulowanie nałożonej grzywny lub jej zawieszenie do czasu wyjaśnienia kwestii przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przedwcześnie bowiem ewentualne uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym wzniesiony został obiekt nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tego obiektu budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Bezsporne przy tym jest, że stanowiąca podstawę prawną obowiązku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 10 czerwca 2005r. jest ostateczna. Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący sytuacji materialnej skarżącego. Nie można bowiem z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1148/04, nie publ.). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał jednakże na uwadze, iż w przepisie art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły granice uznania administracyjnego, wyznaczone przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem nakładając na skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości w ogóle nie uzasadniły czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro grzywna może zostać wymierzona tylko jeden raz to zasadne jest nałożenie jej w maksymalnej wysokości, zaś nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. Tymczasem - ustalając wysokość grzywny – organy winny mieć na uwadze, że zależy ona od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, a zatem wymierzając ją winny należycie uzasadnić swoje orzeczenia, kierować się zasadą celowości i skuteczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 4122/02, Baza Orzeczeń LEX nr 148919). Sąd miał przy tym na uwadze, że uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 Kpa uzasadnienie postanowienia stanowi integralną część orzeczenia i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydane postanowienie będzie bowiem mieścić się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2007r. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącym zgodnie z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, kierując się treścią art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz uwzględniając wskazania Sądu zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.