II SA/Gd 1345/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 października 2024 r. nr WOP.7722.87.2021.MJ w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 17 czerwca 2021 r. nr INB-JC/7141/131/19/08/95/21A, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M. G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 października 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. nałożył na M. G., współwłaściciela nieruchomości przy ul. P. [...] w G., obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Gdyni, oceniającego prawidłowość samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] w G., zawierającego wyszczególnienie wprowadzonych zmian powstałych w wyniku dokonanych robót, wpływ wykonanych robót na statykę układu konstrukcyjnego budynku, ocenę wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów oraz wskazanie ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Termin wykonania obowiązku wyznaczono do dnia 30 października 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, że w latach 2018 - 2019 M. G. nie posiadając niezbędnej decyzji o pozwoleniu na budowę wykonał w budynku szereg robót polegających na: - rozbiórce części ścian konstrukcyjnych w poziomie garaży, w wyniku czego w miejsce trzech oddzielnych boksów garażowych powstał jeden garaż trzystanowiskowy, - w poziomie garaży wykonano kilka ścianek działowych oddzielając garaże od pozostałych pomieszczeń, a w tylnej części budynku (od strony ulicy P.) tworząc korytarz (po rozebraniu dwóch ścian gr. 20 cm), komunikujący pomieszczenia powstałe po "zmniejszeniu" garaży, - w prawym skrajnym garażu (patrząc od strony wjazdu do garaży) zmieniono wrota garażowe na drzwi przeszklone, - zlikwidowano jeden z dwóch garaży dostępnych od strony ulicy P., w miejsce wrót garażowych wstawiając okno i tworząc w miejscu garażu pomieszczenie mieszkalne (pokój), - wykonano docieplenie elewacji budynku do poziomu stropu nad parterem, - wymieniono część ogrodzenia posesji oraz balustrady zewnętrzne na nowe ze stali nierdzewnej. Organ podkreślił, że jednoznaczne ustalenie, czy wykonanie tych robót nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz czy nie narusza obowiązujących przepisów, wymaga sporządzenia orzeczenia technicznego opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do odpowiedniej Izby Samorządu Zawodowego. Orzeczenie powinno oceniać prawidłowość wykonanych robót budowlanych i związane z tym bezpieczeństwo obiektu oraz zawierać ewentualne zalecenia w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów osób trzecich. Ze względu na lokalizację budynku przy ul. P. [...] w G., czyli w strefie ochrony konserwatorskiej, orzeczenie należy uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Gdyni. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 30 października 2024 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2024 r., w pozostałym zakresie utrzymując je w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że z protokołu oględzin z dnia 5 stycznia 2021 r. wynika, że roboty budowlane przeprowadzone w budynku przy ul. P. [...] w G. polegały m.in. na rozbiórce ścian konstrukcyjnych w poziomie garaży, na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zarówno w dniu wydania decyzji, jak i w chwili wykonania przedmiotowych robót budowlanych (2018-2019), stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane. Natomiast stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni był władny nałożyć obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego uznając, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego i ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, przez co nie zostały ocenione w kwestii prawidłowego ich wykonania i związanego z tym bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wzbudziło uzasadnione wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do wykonania tych robót. M. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 października 2024 r. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucił naruszenie: 1/ art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na zobowiązaniu skarżącego do przedłożenia orzeczenia technicznego, pomimo że w toku postępowania skarżący dostarczył orzeczenie, które usuwa wątpliwości co do stanu budynku i rodzaju przeprowadzonych prac, a tym samym czyni bezpodstawnym zobowiązywanie skarżącego ponownie do składania dalszej dokumentacji, 2/ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu skarżonego postanowienia faktu, iż skarżący przedłożył w toku sprawy orzeczenie techniczne wydane przez uprawnioną do tego osobę, a tym samym 3/ naruszenie art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia skarżącemu, czy i w jakim zakresie przedłożone przez niego orzeczenie techniczne zostanie wykorzystane w sprawie i wpływa na zakres jego dalszych obowiązków, pominięcie faktu jego złożenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów, a także, ewentualnie, o zobowiązanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni do ustosunkowania się do pisma skarżącego z dnia 4 maja 2023r., a po złożeniu go do akt sprawy - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, na okoliczność jego treści i stanowiska konserwatora w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ pominął fakt, iż we wrześniu 2021 r. skarżący przedłożył opinię techniczną wydaną przez uprawnioną do tego osobę, z której wynika, iż zarzuty PINB w Gdyni co do sposobu prowadzenia prac, ich konsekwencji i wpływu na konstrukcję budynku nie potwierdziły się. Organ nie zakwestionował w żaden sposób wniosków tej opinii, nie ustosunkował się nawet do jej treści, co pozwala sądzić, iż zgadza się z zawartym tam stanowiskiem. Wobec przedłożenia przez skarżącego opinii podważającej stanowisko organu i braku w aktach sprawy kontropinii odnoszącej się do niej, nie sposób przyjąć, iż w sprawie występują wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie ma podstaw do zastosowania art. 81 c ust. 2 p.b. Skarżący przyznał ponadto, że co prawda PINB w Gdyni zobowiązał go do uzyskania opinii miejskiego konserwatora zabytków i skarżący o taką opinię wystąpił, jednak nie uzyskał odpowiedzi do dnia wniesienia skargi. Skarżący w piśmie z 4 czerwca 2025 r. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do niego dokumentów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie z dnia 30 października 2024 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") wydane po rozpoznaniu zażalenia M. G., na mocy którego organ ten uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu wyznaczonego na sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy i wyznaczył nowy termin. W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowalnych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie, o którym wyżej mowa ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). Nałożenie wskazanego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21). Ze względu na to, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciami nieostrymi takimi jak: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Przesłanką zastosowania art. 81c Prawa budowlanego są "uzasadnione wątpliwości" co do jakości: 1) wyrobów budowlanych lub 2) robót budowalnych, albo 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej powinien wskazać czego wątpliwości dotyczą, wyjaśnić z jakich powodów uznał je za "uzasadnione", a ponadto powinien precyzyjnie określić zakres oceny technicznej (ekspertyzy). Zakres ten, jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, został określony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że żadne inne okoliczności nie mogą być jej przedmiotem. Innymi słowy, organ administracji powinien wykazać, że nałożenie obowiązku było uzasadnione ze względu na wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego (tak: D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, SIP Lex dostęp: 27.03.2024r.; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18). W sprawie niniejszej, spośród obowiązków nałożonych postanowieniem, za zgodne z powyższym przepisem uznać należy wyłącznie obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej wpływu wykonanych robót na statykę układu konstrukcyjnego – dotyczy to bowiem stanu technicznego obiektu budowlanego. Natomiast żądanie oceny "prawidłowości" robót budowlanych, oceny robót w stosunku do obowiązujących przepisów – nie łączy się z oceną jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przekroczeniem treści tego przepisu jest także żądanie ewentualnych zaleceń w zakresie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzy i oceny techniczne mają na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a nie zastępowanie organów nadzoru budowalnego w wykonywaniu ich ustawowych obowiązków. To na organach nadzoru budowlanego właśnie spoczywa obowiązek dokonania oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, jak też sformułowania zaleceń w zakresie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, na postawie całokształtu materiału dowodowego skonfrontowanego z obowiązującymi przepisami. Podstawy prawnej nie znajduje również żądanie uzgodnienia orzeczenia technicznego z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skoro art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3712/19), to należało wyjaśnić w uzasadnieniu postanowienia dlaczego niemożliwym było dokonanie przez organy oceny wykonanych robót budowlanych z zaleceniami producenta, sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami oraz obowiązującymi normami, skoro oceny takiej dokonuje się w oparciu o zobiektywizowane kryteria zapisane w dokumentacji technicznej i przepisach. W orzecznictwie podkreśla się, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, stąd też przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zatem omawiamy przepis nie może być nadużywany. Organ odwoławczy nie odniósł się również do przedłożonego przez skarżącego we wrześniu 2021 r. orzeczenia technicznego. Uchylając postanowienie organu I instancji wyłącznie w zakresie terminu przedłożenia orzeczenia, a utrzymując je w mocy co do obowiązku jego przedłożenia, spowodował tym samym uzasadnioną wątpliwość, czy skarżący jest nadal zobowiązany do wykonania postanowienia. Zarzuty skargi są w tym zakresie uzasadnione. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ zweryfikuje, czy wobec przedłożonego przez skarżącego orzeczenia technicznego, żądanie jego przedłożenia jest nadal aktualne. Jeśli tak, organ uwzględni powyższe rozważania co do zakresu zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od organu zwrot na rzecz skarżącego kwotę 580 zł, na którą składa się wpis od skargi (100 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.