II OSK 3712/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2498/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 1539/2018 w przedmiocie uchylenia postanowienia w całości i nałożenia obowiązku przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2498/18, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z 24 sierpnia 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia w całości i nałożenia obowiązku przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego obiektu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z 2 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej PINB) na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; obecnie Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej P.b.) nakazał A. S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny L., wykonanie i dostarczenie do PINB opinii dotyczącej stanu technicznego słupa elektroenergetycznego wysokiego napięcia o konstrukcji stalowej kratowej, podtrzymującej przewody linii napowietrznej dystrybucyjnej 110 kV relacji [...], zlokalizowanego na posesji w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] i [...]) w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Po rozpatrzeniu zażalenia A. S.A. z siedzibą w L. MWINB zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie PINB w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nakazał A. S.A. z siedzibą w L. wykonanie i doręczenie do PINB w Legionowie opinii dotyczącej stanu technicznego słupa elektroenergetycznego wysokiego napięcia o konstrukcji stalowej kratowej, podtrzymującego przewody linii napowietrznej dystrybucyjnej 110 kV relacji [...], zlokalizowanego na posesji w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] i [...]) w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła A. S.A. w L., wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd potwierdził, iż w sprawie doszło do uchybień procesowych na etapie postępowania przed organem I instancji, polegających na kierowaniu korespondencji, jak również samego rozstrzygnięcia, do Oddziału Spółki, nie zaś do samej Spółki, zgodnie z adresem wskazanym w KRS. W opinii Sądu, potencjalne utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia PINB przez MWINB i niedostrzeżenie powyższego uchybienia mogłoby stanowić podstawę do twierdzenia, iż oba akty dotknięte są wadą nieważności, z tym, że chodziłoby wówczas o wadę polegającą na skierowaniu aktów administracyjnych do podmiotu nie będącego stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie wadę powodującą nieważność postanowień z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), na którą powołuje się Spółka. Niemniej jednak Sąd wskazał, iż pomimo wadliwego doręczania korespondencji i wydania postanowienia przez PINB nominalnie względem Oddziału Spółki, sama Spółka była w pełni świadoma toczącego się postępowania i jego stanu (świadczy o tym m.in. wywiedzenie w terminie ustawowym zażalenia, nie zaś wniosku o stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia, czy też wniesienie zażalenia przez Oddział z powołaniem się na udzielone przez Spółkę pełnomocnictwo - w aktach administracyjnych). Ponadto tryb odwoławczy ma swoiście rozumiane pierwszeństwo przed trybem nadzorczym (stwierdzenia nieważności). Sąd zaznaczył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyraźnie kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, podobnie jak i kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu różnych postępowań nadzwyczajnych. Zasady rozstrzygania w tego typu przypadkach o pierwszeństwie jednego bądź drugiego trybu, zostały ukształtowane w drodze sądowej wykładni prawa i wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa. Poza tym skarżąca na etapie odwoławczym wyraźnie wyartykułowała, iż wnosi zażalenie, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności. Jeżeli zatem strona wnosi w przewidzianym terminie odwołanie (zażalenie), podnosząc w nim zarzuty właściwe trybowi odwoławczemu, nie zaś trybowi nadzorczemu (zarzuty nieważności zaskarżonego aktu), to wówczas zarówno podniesiona wadliwość, jak i ewentualnie ustalone uchybienie spełniające kryteria wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a., są przez organ odwoławczy badane i korygowane w trybie właściwym dla rozpatrzenia odwołania. Organ w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz w zależności od stwierdzonego uchybienia orzeka w ramach uprawnień przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Sąd podkreślił, iż zarzuty właściwe stricte postępowaniu nieważnościowemu stawiane są przez skarżącą dopiero w skardze, a zażalenie skupiało się wyłącznie na zagadnieniach materialnych. MWINB nie mógł mieć zatem wątpliwości co do rzeczywistej intencji strony, którą było wniesienie środka odwoławczego, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB. Nadto, zażalenie zostało wniesione przez Oddział Spółki, jednak na druku firmowym samej Spółki i z powołaniem się na udzielone pełnomocnictwo. Chybione są również, w ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi, wskazujące w istocie na brak uzasadnionych podstaw do nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 P.b. Zarówno z protokołu oględzin, jak i z dołączonych do niego zdjęć wynika, iż w dolnej części słupa widoczne są miejscowe ogniska korozji konstrukcji, z ubytkami powłoki malarskiej. Z informacji o stanie technicznym sieci na obszarze działania A. za okres styczeń-grudzień 2017 r. wynika, że dla linii [...] planowana jest modernizacja, a jej stan techniczny (izolacji, słupów, przewodów i fundamentów) określono według skali ocen jako 2 (skala 5 stopniowa). Wskazana linia przeznaczona jest przy tym do modernizacji polegającej na jej przebudowie, tj. wymianie słupów na nowe wraz z ewentualnym przesunięciem stanowiska wzdłuż trasy linii, wymianie przewodów i izolatorów na nowe i podwyższeniu pozostałych słupów w linii, co świadczy o jej złym stanie technicznym. Postępowanie w tej sprawie w chwili orzekania przez organy jest zawieszone z uwagi na zażalenie skarżącej na odmowę uzgodnienia projektu ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. W związku z powyższym należało te informacje zestawić przede wszystkim z nieprzedstawieniem przez zarządcę obiektu tak dokumentacji budowlanej, jak i dokumentacji związanej z prowadzeniem prawidłowej eksploatacji i utrzymaniem słupa we właściwym stanie technicznym. Brak precyzyjnych dokumentów i możliwości rzetelnej oceny stanu słupa (zwłaszcza jego zakotwienia w gruncie) słusznie może wskazywać na istniejące, nawet potencjalnie, zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia. Sąd podkreślił, iż stwierdzone uchybienia techniczne, zwłaszcza te dotyczące dolnej jego części i fundamentu (co widać na zdjęciu), co do którego brak jest danych technicznych, uzasadniają przyjęcie, iż konieczne jest zasięgnięcie opinii osoby uprawnionej. Przeciwko takiemu działaniu nie może świadczyć podjęta inicjatywa modernizacji w przyszłości całej linii, bowiem może to mieć ewentualny wpływ na nałożenie obowiązku względem tego obiektu, jednakże dla ich określenia niezbędne jest uprzednie poznanie jego stanu technicznego. Sąd dodał, iż skarżąca na żadnym etapie spawy nie odniosła się do powoływanego przez organ oraz właściciela nieruchomości pisma powiązanego z nim podmiotu, tj. E. Sp. z o.o. z dnia 20 października 2017 r., z którego ma wynikać zła kondycja techniczna linii, a więc i słupów. W tych realiach nie można w sposób przekonujący twierdzić, iż organy nie miały uzasadnionych podstaw by zażądać od zarządcy infrastruktury energetycznej, właściciela spornego słupa, przedłożenia odpowiedniego opracowania dotyczącego stanu technicznego tej budowli. Ocenianie każdego z wyżej powołanych uchybień technicznych, jak i braków w dokumentacji, czy wyjaśnień, samo w sobie nie daje jeszcze podstawy do nakazania przedłożenia opracowania, jednakże zestawienie tych okoliczności razem ze sobą, uzasadnia twierdzenie, iż wymagane jest przedłożenie przez skarżącą żądanego opracowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 2 w zw. z art 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa w stopniu powodującym jego nieważność; 2. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z: - art. 45 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niedoręczenie pism w sprawie, w tym skarżonego postanowienia na adres siedziby strony skarżącej ujawniony we właściwym rejestrze - Krajowym Rejestrze Sądowym - to jest ul. [...], L.; - art. 29 w zw. z art. 30 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art 45 w zw. z art 61 § 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie i skierowanie zaskarżonego postanowienia do podmiotu, który nie jest osobą prawną i nie ma zdolności prawnej, a więc A. S.A. Oddział W. - choć na etapie postanowienia [...] organ starał się w sentencji postanowienia wskazywać A. S.A., co nie zmienia faktu, iż od początku postępowania korespondencja poprzedzająca wydanie postanowienia [...] była kierowana do innego podmiotu; - art. 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do podstawy i zasadności złożenia opinii technicznej, co doprowadziło do nałożenia obowiązku złożenia opinii technicznej, pomimo tego, iż dokonanie oceny stanu technicznego słupa było i jest możliwe na podstawie oględzin oraz dokumentacji, która była dostępna w sprawie; - art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; i w konsekwencji dojście do przekonania, że stan techniczny słupa jest wątpliwy, a przez to konieczne jest złożenie ekspertyzy technicznej; - art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie do wykonania ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy możliwie jest poczynienie ustaleń co do stanu technicznego obiektu na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w oparciu o samodzielne ustalenia organu w ramach przysługujących mu kompetencji; - art. 81c ust 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie wykazał uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i mimo tego zobowiązanie skarżącego do wykonania i dostarczenia ekspertyzy, pomimo spoczywania tego obowiązku na organie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji z tego powodu, że organ odwoławczy nie stwierdził nieważności postanowienia organu I instancji, a jedynie uchylił to postanowienia z uwagi na jego skierowanie do podmiotu nie mającego osobowości prawnej tj. oddziału spółki. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że jeżeli uprawniona strona wnosi zażalenie podnosząc zarzuty właściwe trybowi odwoławczemu, nie zaś trybowi nadzwyczajnemu, to wówczas zarówno podniesiona wadliwość, jak i ewentualne stwierdzone z urzędu uchybienia spełniające kryteria wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a. są badane i korygowane w trybie właściwym dla rozpoznania odwołania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest więc słuszne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji winien był wydać wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonego postanowienia. Należy podkreślić, że nawet w sytuacji gdy w terminie otwartym do złożenie środka odwoławczego strona domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia, wyłącznym trybem weryfikacji postanowienia, które jest nieostateczne jest postępowanie odwoławcze (wyrok NSA z 15.07.2009r., II GSK 1116/08, LEX nr 552747). Zasadnie zatem MWINB potraktował stwierdzone uchybienie jako naruszenie przepisów postępowania i poddał je ocenie, skutkiem której uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Trafnie też przyjął, że skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do oddziału spółki nie stanowiło uchybienia art. 10 § k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem uprawniony podmiot skorzystał z przysługujących mu praw i uczestniczył w czynnościach organu oraz wniósł w ustawowym terminie środek odwoławczy. Ponadto w skardze i w skardze kasacyjnej nie wskazano okoliczności uzasadniających istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonym uchybieniem a treścią wydanego orzeczenia. Stąd zarzut naruszenia art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. nie był trafny. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 k.p.a. art. 29 w zw. z art. 30 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie do A. S.A. z siedzibą w L., ul [...],[...] L. i na ten też adres doręczył skarżone postanowienie. Wskazane dane są zgodne z treścią aktualnego na dzień wydania postanowienia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W odniesieniu zaś do istnienia podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia opinii technicznej należy zauważyć, że dotyczyć ona ma nietypowego obiektu budowlanego, jakim jest słup elektroenergetyczny wysokiego napięcia o konstrukcji stalowej kratowej, podtrzymujący linię wysokiego napięcia, stąd pracownicy organu uznali, że niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, gdyż poza oględzinami zewnętrznymi nie byli w stanie określić rzeczywistego stanu technicznego obiektu. Z informacji o stanie technicznym sieci wynika, że w skali pięciostopniowej stan techniczny obiektu oceniono na 2, przy czym nie wyjaśniono jakie kryteria przyjęto w ocenie i co oznacza przyjęta punktacja. Mając również na uwadze, że słup ten został wykonany w 1958 r. i był modernizowany w 1983 r., zasadnym było powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jej aktualnego stanu technicznego. W konsekwencji zasadnym było nałożenie obowiązku przedłożenia opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego słupa. Z kolei podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że cała linia podlega modernizacji, może także świadczyć o konieczności wykonania niezbędnych napraw w związku ze złym stanem technicznym, co również uzasadnia trafność wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie były w niniejszej sprawie wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Ma zatem rację Sąd I instancji, że materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza, iż zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust. 2 P.b. Przepis ten wskazuje na uzasadnione wątpliwości organu co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte w nim sformułowania dotyczące "uzasadnionych wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy (opinii), w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Co do zasady rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, że dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. należy mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 P.b. Podkreślić wypada, że identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w podobnym stanie faktycznym i prawnym w wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2778/19. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.