II SA/Gd 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z 11 czerwca 2010 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S. D. [...]. Organ powołał się na art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wskazano, że zgodność wstępnego projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzona została postanowieniem Prezydenta Miasta z 10 marca 2010 r. Odwołania od tej decyzji wnieśli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości - T. S. i M. S. Stwierdzili w nich, że nie wyrażają zgody na decyzję z 11 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 listopada 2011 r., powołując się na art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że skoro odwołujący "nie wyrażają zgody na dokonanie podziału, to podział taki nie może zostać zaakceptowany, bez przeprowadzenia wymaganej w tym względzie procedury". Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył Syndyk Masy Upadłości spółki A - współwłaściciel spornej nieruchomości. Decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych tj. tego, iż wniosek o podział nieruchomości wspólnej złożyli wszyscy współwłaściciele, w tym odwołujący się; - naruszenie art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z pominięciem tego, iż wszyscy współwłaściciele złożyli wniosek o podział nieruchomości wspólnej. Kolegium odpowiadając na skargę stwierdziło, "że organ I instancji ponownie przesyłając akt sprawy do organu odwoławczego, już po wniesieniu skargi przez stronę dołączył listę właścicieli WM S. D. [...] w G. z dopiskiem "wnioskujących o podział nieruchomości". Według Kolegium na podstawie aktualnie przekazanych dokumentów można by stwierdzić, że z wnioskiem wystąpili wszyscy współwłaściciel nieruchomości. Jednakże sposób zbierania podpisów budzi poważne wątpliwości. Wobec cofnięcia zgody przez dwoje współwłaścicieli, brak jest obecnie spełnionej przesłanki z art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału możliwe będzie dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania i zebraniu wszystkich dowodów w sprawie z poszanowaniem zasad starannego działania, po wszechstronnym załatwieniu sprawy. T. S. i M. S. w piśmie z 12 kwietnia 2011 r. podnieśli, że podział byłby niezgodny z przepisami prawa budowlanego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszałby interes majątkowy członków wspólnoty i byłby ekonomicznie i architektonicznie nieuzasadniony. Z kolei w piśmie z 13 kwietnia 2011 r. stwierdzili, że wniosek o podział nie spełnia wymogów art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W niniejszym postępowaniu Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie rozstrzygnęło sprawy merytorycznie, pomimo że było do tego zobligowane. Brak było przy tym podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji. Kolegium nie wskazało bowiem na żadne braki postępowania, które mogłyby to uzasadniać. Brakami takimi na pewno nie jest brak zgody wszystkich współwłaścicieli na podział nieruchomości ani wątpliwości co złożonych pod wnioskiem o podział podpisów. Zresztą to ostatnie zostało podniesione przez Kolegium dopiero w odpowiedzi na skargę, skutkiem czego nie może stanowić uzasadnienia podjętej decyzji. Wskazać należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art.. 7 K.p.a.). Kolegium zobowiązane do merytorycznego rozpoznania sprawy nie wypełniło tej normy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że odwołanie od decyzji organu I instancji uznano jako wycofanie zgody na podział nieruchomości. Z treści odwołania wynika natomiast, że odwołujący się nie wyrażają zgody na decyzję organu I instancji. Takie stwierdzenie obligowało organ odwoławczy do zbadania całości sprawy administracyjnej. Gdyby Kolegium miało wątpliwości odnośnie treści odwołania, to powinno ustalić jego znaczenie zwracając się w tym celu do wnioskodawców, a nie w sposób dowolny odczytywać jego treść. Kolejna kwestia dotyczy wątpliwości Kolegium, co do podpisów złożonych pod wnioskiem o podział. Została ona podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę, czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie, iż dopiero przy ponownym przesłaniu akt organ I instancji dołączył listę właścicieli wspólnoty mieszkaniowej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie zbadał w ogóle kwestii wyrażenia zgody na podział przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, pomimo iż z wprost z art. 97 ust. 2 zd. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Kolegium miało więc obowiązek zbadania, czy taka zgoda została wyrażona. Gdyby powzięło wątpliwości w tym zakresie, to powinno je wyjaśnić. Wskazać przy tym należy na art. 136 k.p.a. stanowiący, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy powinien był rozpatrzyć niniejszą sprawę merytorycznie, wyjaśniając przy tym kto złożył wniosek, czy jest on kompletny, o co chodzi odwołującym się, a w szczególności czy cofają zgodę na podział nieruchomości, a następnie ocenić tę sytuację i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne, jako że przedmiotem kontroli jest decyzja kasacyjna. Kolegium nie rozstrzygnęło niniejszej sprawy merytorycznie, a jedynie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się do wskazań wprost wynikających z powyższych rozważań sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.