II SA/Gd 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. i Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 czerwca 2017 r., nr XLI/1123/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w G., 2. zwrócić skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. B. P. i Spółdzielnia Mieszkaniowa wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLI/1123/17 Rady Miasta Gdańska z 29 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jasień w rejonie przystanku PKM w mieście Gdańsku, kwestionując ją w części odnoszącej się do § 28 ust. 6 pkt 4, pkt 7 i pkt 5. Skarżący wskazali, że postanowienia powyższego paragrafu określają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla terenu objętego kartą terenu oznaczonego symbolem 020-D stanowiąc, że na terenie tym, w tym na działce nr [...], obr. [...] w G., której współwłaścicielem jest skarżący B. P., przewiduje się ciąg pieszo – rowerowy o minimalnej szerokości wolnej od przeszkód 3 m (z dopuszczeniem dojazdu eksploatacyjnego – do rowu odwadniającego i Potoku S. wraz z jego odcinkiem i rowem odwadniającym), który łączyć ma teren ul. M. (030-KD81) z ciągiem pieszo – rowerowym ustalonym poza granicą planu. Przy tym dopuszczono stosowanie ogrodzeń wyłącznie z żywopłotów lub ogrodzeń ażurowych z zakazem realizacji ogrodzeń z paneli betonowych i żelbetonowych. Według skarżących, kwestionowane postanowienia planu oddziałują bezpośrednio na ich prawa i obowiązki, dopuszczając na działce nr [...] realizację ciągu pieszo – rowerowego, co do którego w planie nie określono, czy ma on mieć charakter ogólnodostępny przy jednoczesnym dopuszczeniu grodzenia tego terenu. Tego rodzaju unormowania są nieprecyzyjne i wywoływać mogą wątpliwości interpretacyjne, czego przykładem jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 15 października 2021 r. nakazująca demontaż przęseł ogrodzenia ustatkowanego po obu stronach ciągu pieszo – rowerowego położonego na działce nr [...]. Z argumentacji organu nadzoru sformułowanej we wskazanej decyzji wynika, że demontaż ogrodzenia ma doprowadzić do uzyskania minimalnej szerokości wolnej od przeszkód, aby zapewnić publiczny dostęp do korzystania z prywatnej własności. Zdaniem skarżących, powyższe prowadzić może do rzeczywistego wywłaszczenia skarżących z prawa do działki nr [...], co narusza art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 k.c. Do skargi skarżący dołączyli kserokopię odpisu zwykłego księgi wieczystej Kw nr [...], obejmującej działkę nr [...], której treść ujawniła skarżącego B. P. jako współwłaściciela. Na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z 11 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżący B.P. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Natomiast skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest współwłaścicielem wskazanej działki, ale na podstawie uchwały nr [...] z 21 kwietnia 2018 r. i uchwały nr [...] z 12 września 2020 r. nieruchomością tą w imieniu jej współwłaścicieli zarządza i administruje, w tym powierzono jej ogrodzenie ww. działki, które w imieniu współwłaścicieli wykonała, a które to ogrodzenie miało powstać w sprzeczności z postanowieniami zaskarżonej uchwały i co spowodowało skierowanie do Spółdzielni decyzji nakazującej jego demontaż. Zdaniem pełnomocnika, z powyższego wynika, że kwestionowane postanowienia planu ograniczają sposób wykonywania prawa własności i służą nałożeniu obowiązków administracyjnych ograniczających sposób wykonywania zarządu własnością nieruchomości (w przypadku skarżącej Spółdzielni). Na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z 13 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżąca Spółdzielnia sprawuje zarząd nad nieruchomością wspólną stanowiącą działkę nr [...], którego podstawę stanowi art. 1 ust. 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Uprawnienie do zarządu nieruchomością wynika bezpośrednio z przepisu ustawy, nie jest wymagane zawarcie umowy. Wyjaśniono nadto, że na osiedlu domów mieszkaniowych "[...]" nie istnieje wspólnota mieszkaniowa w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Właściciele będący członkami spółdzielni mają prawo własności do działek, na których stoją domy i są zarazem współwłaścicielami innych nieruchomości na tym osiedlu, takich jak np. działka nr [...]. Na wezwanie Sądu, przy piśmie procesowym z 19 sierpnia 2022 r., pełnomocnik skarżącej Spółdzielni przedłożył jej statut. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała nr XLI/1123/17 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jasień w rejonie przystanku PKM. Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559), zwanej dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.g.n., sąd zobowiązany jest zbadać, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, co konstytuuje jej legitymację procesową do wniesienia skargi i otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec tego Sąd musiał zweryfikować, czy skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa posiada interes prawny i czy został on naruszony kwestionowanymi postanowieniami planu uprawniając ją do wniesienia skargi na plan jednocześnie ze współwłaścicielem działki nr [...], objętej kwestionowanymi postanowieniami karty terenu 020-D. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu (tak B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Legalis/el. 2021). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć charakter osobisty czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a własną sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawą legitymacji skargowej jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie i bezpośrednio wpływa na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika skarżących wynika, że skarżąca Spółdzielnia nie jest współwłaścicielem działki nr [...], a jedynie w imieniu i na rzecz jej współwłaścicieli - członków Spółdzielni, zarządza i administruje nią, a zarząd ten sprawowany jest w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208), zwanej dalej u.s.m., w tym na podstawie art. 1 ust. 3, który stanowi, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Powyższy przepis czyni ze spółdzielni mieszkaniowej instytucjonalnego zarządcę nieruchomości, który zarządza nieruchomościami swoimi i swoich członków z obowiązku nałożonego ustawą. Działalność spółdzielni mieszkaniowej w zakresie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie i nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków jest obligatoryjną działalnością gospodarczą takiej spółdzielni (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 21/02, Monitor Prawniczy z 2002 r., Nr 18, s. 851). Podejmując próbę określenia zakresu znaczeniowego pojęcia zarządu nieruchomościami wykonywanego przez Spółdzielnię we wskazanym reżimie prawnym należy nawiązać do regulacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., w tym art. 184b, który stanowi, że zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności: 1) właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości; 2) bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości; 3) właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów prawa energetycznego; 4) bieżące administrowanie nieruchomością; 5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem; 6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. Z powyższego wynika, że zarządcy nieruchomości przysługują uprawnienia zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym umożliwiającym jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie Spółdzielnia jako zarządca nieruchomości należącej do jej członków realizuje czynności administratora i zarządcy w ich imieniu i na ich rzecz. Nie ma własnego i indywidulanego interesu prawnego wynikającego z prawnorzeczowych uprawnień do działki nr [...], który kształtowałby jej legitymację skargową w niniejszej sprawie. Skarżąca Spółdzielnia jako podstawę swojej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie wskazała przepis art. 1 ust. 3 u.s.m. twierdząc, że zakres przypisanych jej zadań zarządczych uległ modyfikacji w związku z kwestionowanymi postanowieniami planu, które doprowadziły w postępowaniu nadzorczym do nałożenia na Spółdzielnię obowiązku rozbiórki ogrodzenia wybudowanego na rzecz członków Spółdzielni na ich działce nr [...]. Zakres obowiązków zarządczych Spółdzielni jest jednak wyłącznie pochodną uprawnień i obowiązków współwłaścicieli działki nr [...], które wyznaczają zakres czynności składających się na zarząd. Zapisy planu miejscowego determinują sposób wykonywania własności i tylko pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności, dlatego skarżąca nie może skutecznie z treści art. 1 ust. 3 u.s.m. wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego wiążąc to naruszenie z faktem zarządu i administrowania działką nr [...] stanowiącą współwłasność członków Spółdzielni. Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej Spółdzielni do określonej nieruchomości objętej planem, to dotyczy wyłącznie naruszenia jej interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym i musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale wyłącznie w odniesieniu do uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości, których zakres determinują postanowienia planu, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planu wpływają zatem na sferę prawną podmiotów rzeczowo uprawnionych do nieruchomości, a nie innych podmiotów, które w ich imieniu wykonują czynności zarządcze czy administracyjne. Nawet w sytuacji wykonywania przez Spółdzielnię zarządu majątkiem jej członków, zgodnie z uprawnieniem określonym w art. 1 ust. 3 u.s.m. oraz treścią statutu skarżącej Spółdzielni, zapisy planu miejscowego nie determinują jej uprawnień do nieruchomości. Tylko pośrednio i w sposób faktyczny, a nie prawny, kształtując zakres uprawnień właścicieli – członków Spółdzielni, postanowienia planu wpływają na sposób wykonywania zarządu przez Spółdzielnię, co nie legitymuje jej do kwestionowania planu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w pkt 1 postanowienia odrzucił skargę Spółdzielni. Stosownie zaś do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił skarżącej Spółdzielni cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, o czym orzeczono w pkt 2 postanowienia.