II SA/Gd 139/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok(spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 5 maja 2009 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1 i 2 i art. 141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej U.g.n. oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku N. W. o zwrot części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...], [...], [...] położonej w G. przy ulicach S., Z. K. i M., (działek oznaczonych obecnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], a także części działki [...]) orzekł o zwrocie na rzecz N. W. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...], oraz odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...], a także zobowiązał N. W. do zwrotu wypłaconego odszkodowania w łącznej wysokości 106862,33 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że część nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, oznaczonych obecnie jako działki nr [...] i nr [...] oraz położonej przy ulicy S. działki nr [...] i nr [...] została zwrócona właścicielce N. W. z uwagi na nie zrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu U.g.n. Cześć nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] pomimo że nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie podlega zwrotowi, ponieważ na działce nr [...] usytuowana jest szkoła podstawowa. Działka nr [...] stanowi w całości ul. M. co oznacza że jej zwrot mógłby pozbawić mieszkańców pobliskiego osiedla dojazdu do domów. Z kolei działka nr [...] to część nieruchomości wykorzystanej pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego. Zwrot jakiegokolwiek jej fragmentu naruszyłby znacznie integralność struktury osiedlowej. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wydanie decyzji o zwrocie tych działek naruszałby przewidzianą w art. 7 K.p.a. zasadę ochrony interesu społecznego. Organ wyjaśnił powołując się na art. 140 ust. 1 i 2 U.g.n., że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel zwraca właścicielowi nieruchomości oznaczonemu w dniu jej zwrotu (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) podlegające waloryzacji odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej. W przedmiotowej sprawie organ wyliczył, że wartość całego zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona na kwotę 763302,36 zł., przy czym powierzchnia zwracanych działek stanowi 14% powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza że zwaloryzowane odszkodowanie podlega zwrotowi w wysokości 14% całego odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Gminę Miasta oraz N. W., Wojewoda decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uchylona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz U.g.n. Decyzja ta dotyczy bowiem zarówno działki nr [..] będącej własnością Województwa jak i pozostałych działek stanowiących własność Gminy Miasta. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, gdyż w tej kwestii winno się przeprowadzić dwa odrębne postępowania. Dalej Wojewoda podniósł, że jeżeli w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdza, że działka nr [...] to część nieruchomości wykorzystywanej pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego, to stwierdzenie to powinno być oparte na dowodach, które należy omówić w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem jak podniósł w odwołaniu pełnomocnik N. W. część działki nr [...] przylega do działek nr [...] i [...] oraz podobnie jak ona stanowi częściowo zieleń a częściowo nieurządzony parking. Jeżeli twierdzenia te są zgodne ze stanem faktycznym, to nie można mówić o wykorzystaniu tego terenu dla realizacji infrastruktury osiedla. Konieczne jest zatem zbadanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stanu faktycznego wykorzystania działki nr [...]. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku działki nr [...], która zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w całości stanowi ul. M., co jednak nie zostało wykazane żadnymi dokumentami. Nie zasługuje także na aprobatę argument dotyczący działki nr [...], zgodnie z którym skoro na jej terenie znajduje się szkoła podstawowa, co oznacza że jej zwrot stanowiłby przejaw niegospodarność w dysponowaniu mieniem publicznym. Zdaniem Wojewody takie rozumowanie nie znajduje oparcia w obecnie obowiązujących przepisach ani orzecznictwie sądowym, uzasadniając zaś odmowę zwrotu danej działki organ administracji powinien wykazać, że nie zaszły przesłanki z art. 137 U.g.n. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie tylko nie zabrał całego materiału dowodowego, ale orzekając w przedmiocie zwrotu bądź odmowy zwrotu poszczególnych działek nie wskazał dowodów na jakich się oparł odejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie, ani nie poddał ich ocenie. W dalszej kolejności Wojewoda odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia N. W. z dnia 31 maja 2008 r. sporządzonego w formie aktu notarialnego w którym ta zrzekła się wszelkich roszczeń związanych z należącymi uprzednio do niej nieruchomościami przejętymi przez Skarb Państwa na rzecz syna Z. W. Zdaniem organu drugiej instancji takie zrzeczenie jest niedopuszczalne w świetle postanowień U.g.n., co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r. (sygn. akt II CKN 520/00). Wojewoda odniósł się także do pisma pełnomocnika N. W. z dnia 28 sierpnia 2007 r., którym ten wycofał wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] co powinno było skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie, a pozostało bez reakcji organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody zaniechanie to oznacza, że postępowanie odnośnie tej działki jest nadal w toku. Pismem z dnia 16 września 2009 r. skargę na powyższą decyzję wniósł Z. W., syn N. W., zarzucając rażące naruszenie prawa i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący zarzucił rozpatrzenie sprawy w zakresie przekraczającym przedmiot odwołania, gdyż kwestionowana decyzja objęła także zwrot działki nr [...] położonej przy ul. M. oraz działek nr [...] i nr [...], podczas gdy odwołania wniesione przez N. W. jak i Gminę Miasta dotyczyły wyłącznie działek nr [...], nr [...] i nr [..]. W przekonaniu skarżącego jest to istotne o tyle, że jeżeli decyzja Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2009 r. kwestionowana była przez odwołujących się jedynie w określonej części to stała się ostateczna w pozostałej części. Jej późniejsze uchylenie przez Wojewodę w całości i orzeczenie na niekorzyść strony stanowi rażące naruszenie prawa i złamanie zakazu reformationis in peius. Ponadto skarżący wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego - w dniu 22 sierpnia 2009 r., na dwa dni przed wydaniem decyzji przez Wojewodę zmarła N. W. – strona przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżącego oznacza to, że decyzja skierowana została do strony postępowania która zmarła, więc jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie uznaje w całości zarzutów w niej zawartych. Wyjaśnił, że o zakresie rozpatrzenia sprawy nie decydują zarzutu sformułowane w odwołaniu od decyzji, gdyż kontroli podlega sprawa jako całość zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda podał też, że z uwagi na śmierć N. W. w trakcie postępowania wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazał, że skarżący Z. W. nie jest stroną postępowania, ponieważ do organu nie wpłynął żaden dokument potwierdzający, że został on spadkobiercą N. W. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2010 r. tutejszy Sąd, po rozpatrzeniu wniosku Z. W., podjął zawieszone postępowanie. Jak wynikało bowiem z dołączonego do wniosku pisma Ministra Infrastruktury z dnia 7 stycznia 2010 r. Minister stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody P. z dnia 24 sierpnia 2009 r. Zgodnie natomiast z załączonym postanowieniem Sądu Rejonowego w G. IX Wydział Cywilny z dnia 3 grudnia 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, spadek po zmarłej N. W. nabył wprost w całości jej syn Z. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do uwzględnienia skargi, ponieważ Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność decyzji organu drugiej instancji ponieważ obarczona jest one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 K.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji przez Wojewodę. Takie naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (na takim samym stanowisku stanął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 151/09). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten oznacza również konieczność prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego, co z uwagi na treść art. 156 § 1 K.p.a. ma szczególne znaczenie, gdyż jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. bądź art. 105 K.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji, w szczególności na etapie postępowania odwoławczego. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że kwestionowaną decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego odpisu aktu zgonu wynika, że strona przedmiotowego postępowania N. W. zmarła w dniu 22 sierpnia 2009 r. Podkreślić należy, że jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego strona zmarła, to organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim uwzględni aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Powinien przy tym uwzględnić okoliczność, że zgodnie z załączonym postanowieniem Sądu Rejonowego w G. IX Wydział Cywilny z dnia 3 grudnia 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, spadek po zmarłej N. W. nabył wprost w całości jej syn Z. W. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.