II SA/Gd 1391/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. i G. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2003 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. C. i G. C. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 10 lipca 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i G. C., wykonanie czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie schodów na strych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w U. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami tj. przedłożenie orzeczenia technicznego, wykonanego przez osobę uprawnioną, o stanie wykonanych robót, określającego zakres czynności do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, wykonanie czynności określonych w orzeczeniu technicznym pod kierunkiem osoby uprawnionej i przedłożenie jako dowód oświadczenia tej osoby oraz wykonanie inwentaryzacji budowlanej przez osobę uprawnioną. Termin wykonania tych czynności ustalono do dnia 31 października 2003r. Decyzję wydano na podstawie art.51 ust.4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją [...] z dnia 13 maja 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] z dnia 12 marca 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w sprawie wymiany schodów drewnianych na strych w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę na fakt, iż w odwołaniach od decyzji organu I instancji argumenty stron dotyczące okresu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, jak i osób czynnie zaangażowanych w przebudowę są rozbieżne. W związku z tym stwierdził, że nie zebrano i nie rozpatrzono w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego. Przed podjęciem ponownego rozstrzygnięcia sprawy strony postępowania otrzymały kserokopię protokołu celem jednoznacznego wypowiedzenia się w kwestii daty wykonania omawianych robót oraz wskazanie osób czynnie zaangażowanych w przebudowę. Pełnomocnik M. Ł. pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. wskazał, iż wykonawcami i inwestorami przebudowy schodów przed końcem 1996 r. był L. S. oraz A. i G. C. Natomiast A. i G. C. nie zajęli stanowiska w sprawie. Stąd też organ przyjął, że omawiane schody zostały przebudowane przez jednego przez ze współwłaścicieli nieżyjącego już L. S., którego następcami prawnymi są A. i G. C. Wykonane roboty budowlane wchodzą w zakres pojęcia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 4 przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio do sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ określa czynności wraz z terminem, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i G. C. podnosząc, iż organ orzekający bezpodstawnie przyjął, że brali oni udział w robotach budowlanych dotyczących wymiany schodów w budynku przy ul. [...] w U. Oświadczenie złożone w tej kwestii przez pełnomocnika nie zostało poparte żadnymi dowodami. Odwołujący się wskazali, że nie są następcami prawnymi L. S., a pominięcie przy nałożeniu przedmiotowych obowiązków współwłaścicielki nieruchomości jest bezpodstawne tym bardziej, iż schody z powodu złego stanu technicznego wymagają remontu. Odwołujący wnieśli o sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowych schodów, gdyż organ nadzoru budowlanego uznał, iż schody nadają się do dalszej eksploatacji. W postępowaniu pominięto natomiast kwestię wycięcia części stropu. Decyzją z dnia 2 września 2003 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego art.138 § 1 Kpa w związku z art. 51 ust.4, art. 80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. Nr 106, poz.126) oraz z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz.718) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że podczas wizji lokalnej w dniu 17.01.2003r. organ I instancji stwierdził, że w budynku mieszkalnym w U. przy ul. [...] około 7 lat temu w części wspólnej została wykonana wymiana schodów drewnianych prowadzących na strych. W związku z tym zostały zdemontowane schody oryginalne, których rzut pokrywał się z rzutem schodów łączących parter z pierwszym piętrem, wycięty został odcinek belki stropowej oraz usunięto stare drzwi usytuowane na biegu schodów. Został zmieniony układ biegu i położenie schodów na bardziej strome. Organ I instancji przyjął, że schody te przebudowane zostały przez jednego ze współwłaścicieli, nieżyjącego już L. S., którego następcą prawnym są A. i G. R. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9.06.2003 r. nr [...] wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowego budynku z prośbą o jednoznaczne pisemne wypowiedzenie się w terminie 14 dni od daty jego otrzymania w kwestii daty wykonania omawianych robót budowlanych oraz wskazanie osób czynnie zaangażowanych w ww. przebudowę jednocześnie przesłał kserokopię protokołu z wizji lokalnej. Strony powyższe pismo otrzymały w dniu 11.06.2003r. Również organ wojewódzki pismem z dnia 24.06.2003 r. nr [...] poinformował stronę odwołującą się o tym, iż wszelkie zastrzeżenia, wyjaśnienia czy nowe dowody należy przedkładać w organie I instancji. A. i G. C. do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wypowiedzieli się w przedmiotowej sprawie ani nie wnieśli żadnych uwag do przesłanego protokołu z wizji. Pełnomocnik M. Ł. złożył pismo procesowe w którym potwierdził, iż przebudowy przedmiotowych schodów dokonał przed końcem 1996 r. L. S. i A. i G. C. Jednocześnie poinformował, iż nie wnosi zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z wizji lokalnej. W świetle powyższych okoliczności, biorąc pod uwagę fakt, iż A. i G. C. nie wnieśli żadnych uwag ani wniosków organ odwoławczy przyjął, iż ustalenie przez organ I instancji, że omawiana przebudowa schodów została wykonana przez L. S. i jego następców prawnych pod koniec 1996 r. jest prawidłowe. Przebudowa klatki schodowej w świetle art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę na ich wykonanie /art.28 Prawa budowlanego/. Inwestorzy takiego pozwolenia nie posiadali. Zgodnie z art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80 poz.718/ do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zatem w przypadku robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia mają zastosowanie przepisy art. 51 ust.4 prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego stosuje przepisy art.51 ust. 1-3 odpowiednio. Na podstawie przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie orzeczenia technicznego określającego zakres czynności do wykonania w celu doprowadzenia przebudowanych schodów do stanu zgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi, wykonanie czynności tj. zmian i przeróbek określonych z orzeczeniu technicznym oraz inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót w ocenie organu odwoławczego spełnia określone przepisami wymagania. Zatem podjęte rozstrzygnięcie jest prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podnoszone w odwołaniu świadczą o istniejącym konflikcie pomiędzy współwłaścicielami i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a twierdzenie skarżących o nadużyciach i naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. i G. C. zarzucając bezpodstawne uznanie skarżących za następców prawnych nieżyjącego od kwietnia 1999 r. L. S., któremu to przypisano samowolną wymianę schodów oraz bezpodstawne pomijanie przedstawionych przez skarżących dowodów w sprawie przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjmowaniu za wiarygodne oświadczeń drugiej strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.). W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis ten stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Artykuł ten jest więc kontynuacją artykułu 50, a jego zastosowanie ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli tzw. legalizacji. Stosownie do treści art. 51 § 4 tryb ten ma również odpowiednie zastosowanie do wykonanych już robót. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego wykonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 859/99, niepubl.). O ile jest to możliwe organ administracji winien zatem nałożyć obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, iż inwestorami wykonanych robót budowlanych wykonanych przy wymianie schodów byli L. S. oraz A. i G. C. Ustalenia te zostały oparte jedynie na oświadczeniu pełnomocnika uczestniczki postępowania. Organy przyjęły również, że A. i G. C. są następcami prawnymi inwestora L. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało w sposób należyty wyjaśnione na jakiej podstawie uznano za następców prawnych inwestora A. i G. C. Ustalenia te zostały dokonane z naruszeniem przepisu postępowania. Mimo bowiem zakwestionowania tych ustaleń przez drugą stronę organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a uznał iż poprzez milczenie po wezwaniu organu do zajęcia stanowiska w kwestii daty wykonania omawianych robót oraz wskazania osób czynnie zaangażowanych w przebudowę, skarżący niejako przyznali twierdzenia pełnomocnika M. Ł. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepisy procedury administracyjnej nie pozwalają na przyjęcie milczenia jako przyznania faktów. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie prowadził postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć i ich uzasadnienia w zestawieniu z zarzutami skarżącego uprawniają do stwierdzenia, iż nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydano zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że kwestia następstwa prawnego inwestora nie ma żadnego znaczenia dla wydania decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem nie jest możliwe zobowiązanie inwestora, to wówczas zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu. Pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego wymieniającego oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia osoby inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Jeżeli nie będzie możliwe ustalenie inwestora, a także gdyby nie było możliwe nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem, organ winien nałożyć te obowiązki na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów stron postępowania.