II SA/Gd 1392/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W.-L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Statutu Gminy oddala skargę. 3 II SA/Gd 1392/03 U z a s a d n i e n i e Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia 25 czerwca 2003 r. dokonała zmiany w Statucie Gminy [...] poprzez nadanie nowego brzmienia § 7. Zgodnie z protokółem obrad sesji Rady Miejskiej, intencją wprowadzenia zmian w Statucie Gminy [...] było usprawnienie obrad sesji. W § 7 ust. 5 zmienionego Statutu ograniczono do pięciu minut czas na zgłaszanie interpelacji bezpośrednio na sesji Rady Miejskiej, przez poszczególnego radnego. Radny Miasta [...] M. W.-L. w trybie art. 101 oraz art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały w sprawie zmiany Statutu Gminy [...]. Jego zdaniem wymieniona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 oraz art. 23a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda nie uwzględnił wezwania do uchylenia przedmiotowej uchwały odrzucając w całości stanowisko M. W.-L. Następnie M. W.-L. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały, jako podjętej z naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że przewodniczący Rady Miejskiej naruszył art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto zarzucił uchwale, że jest niezgodna z art. 61 ust. 1 oraz art. 63 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 28 maja 2003 r. na sesji Rady Miejskiej radny J. Ż.-T. wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie zmiany Statutu Gminy [...] w części dotyczącej ograniczenia czasu zgłaszanych przez radnych interpelacji do 5 minut. Na sesji w dniu 25 czerwca 2003 r. przewodniczący Rady Miejskiej oznajmił, że zgodnie ze Statutem Gminy, ustawą o samorządzie gminnym oraz zgłoszonym wnioskiem osobiście wystąpił z inicjatywą przygotowania projektu przedmiotowej uchwały. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym i tym samym przewodniczący przekroczył swoje uprawnienia polegające wyłącznie na organizowaniu pracy rady i prowadzeniu obrad rady. Zdaniem skarżącego przewodniczący Rady Miejskiej nie może przygotowywać projektów uchwał. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy tylko wójt (burmistrz) ma kompetencje do przygotowywania projektów uchwał rady, które następnie przewodniczący rady gminy jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji (art. 20 ust. 5 ustawy). Wprawdzie regulamin obradowania Rady Miejskiej w § 16 ust. 1 przewiduje, że z inicjatywą o podjęcie uchwały mogą wystąpić: przewodniczący Rady, Komisje Rady, kluby radnych, co najmniej 5 radnych i burmistrz miasta, ale taka regulacja stoi w sprzeczności z powyższymi przepisami rangi ustawowej. Poza tym regulamin pozwala wystąpić z inicjatywą grupie minimum 3 radnych a nie poszczególnemu radnemu. J. Ż.-T. nie miał zatem prawa wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w niniejszej sprawie. Przedmiotowa uchwała nie została przygotowana przez Burmistrza Miasta [...] i nie została zaopiniowana przez Komisję Statutową ani żadną inną komisję Rady, czym również naruszono tryb postępowania przewidziany przez § 16 regulaminu. Powoływany regulamin stanowi załącznik nr 5 do Statutu Gminy [...] i jest jego integralną częścią. § 7 ust. 4 zmienionego Statutu stanowi, że interpelacje można składać na piśmie przewodniczącemu Rady, bezpośrednio przez rozpoczęciem sesji. Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że w okresie między sesjami pisemne interpelacje i zapytania nie mogą być składane. Jest to rażące naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym, a zarazem ograniczenie radnych w uprawnieniach do wykonywania mandatu radnego. Zapis § 7 ust. 4 zdanie drugie nakazuje, aby interpelacje pisemne zawierały przedstawienie stanu faktycznego, co nie zawsze jest możliwe ze względu na brak wiedzy w tym zakresie. Z kolei ust. 5 tego paragrafu ograniczający czas na zgłaszanie interpelacji bezpośrednio na sesjach Rady do 5 minut w sposób drastyczny i rażący uniemożliwia właściwe wykonywanie mandatu radnego. Zapis § 7 ust. 6, zgodnie z którym przewodniczący Rady informuje Radę o treści interpelacji zgłoszonych bezpośrednio przed rozpoczęciem sesji przeczy zasadzie, że interpelacja jest oficjalnym, publicznym zapytaniem. Taka regulacja może być podstawą do manipulacji i cenzurowania przez przewodniczącego zgłaszanych na piśmie interpelacji. Sformułowanie "W miarę możliwości, a zwłaszcza w zależności od charakteru sprawy..." znajdujące się w § 7 ust. 7 utrudnia egzekwowanie od burmistrza rzeczowych odpowiedzi na składane interpelacje. Tym samym pozbawia kontroli społecznej, sprawy publiczne poruszane na sesjach. W odpowiedzi na skargę przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie, ponieważ zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że radny J. Ż.-T. wystąpił jedynie z wnioskiem skierowanym na ręce przewodniczącego w sprawie ograniczenia czasu przedstawiania przez radnych treści interpelacji. Na podstawie tej sugestii przewodniczący złożył formalnie swój projekt zmian do Statutu, zgodnie z kompetencją wynikającą z § 19 regulaminu. Brak regulacji ustawowych w tej kwestii powoduje, że właśnie statut powinien określać takie uprawnienia. Takie stanowisko wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2115/95 (OSS 1996/1/13), który stwierdza, że "na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może w statucie określić organy, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady. Określenie takich organów nie narusza szczególnie przepisów art. 21, art. 23 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym". Dopiero gdy ta kwestia nie zostanie przesądzona w statucie, z mocy art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym inicjatywa przysługuje wyłącznie burmistrzowi. Zatem jeżeli Statut przewiduje zgłoszenie projektu uchwały przez przewodniczącego Rady, to takie rozwiązanie jest zgodne z prawem. Z przepisów przedmiotowej ustawy wynika, że pojęcie inicjatywy uchwałodawczej jest pojęciem szerszym, w którym mieści się również możliwość przygotowywania projektu uchwał. Inna interpretacja przepisów prowadziłaby do uzależnienia radnych od decyzji burmistrza o przygotowaniu uchwały. Projekt zaskarżonej uchwały zyskał akceptację radcy prawnego. Nie został przekazany do Komisji Statutowej, bo jako komisja doraźna została ona rozwiązana w grudniu 2002 r. po przygotowaniu i przedstawieniu projektu Statutu. Zdaniem Rady Miasta, przyznanie każdemu z radnych prawa do zgłaszania interpelacji bezpośrednio na sesji w ciągu 5 minut nie ogranicza uprawnień radnych. Takie rozwiązanie nie narusza Konstytucji RP. Prawo do informacji jest realizowane przez organy gminy zgodnie z trybem § 12 Statutu i na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każdy radny może uzyskać wszelkie informacje potrzebne do wykonywania mandatu. Przepis art. 63 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi składanie petycji, wniosków i skarg od organów władzy publicznej. Sposób ich rozpatrywania określa kodeks postępowania administracyjnego. Interpelacje są rodzajem zapytań zastrzeżonych dla radnych, którzy nadal mają uprawnienia do składania petycji, wniosków i skarg we właściwym trybie. Przedmiotowa zmiana Statutu nie ogranicza w sposób rażący praw radnych a wręcz przeciwnie rozszerza zakres spraw, w których interpelacje mogą być składane. Zatem nie może być mowy o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zmianę Statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a nadto wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza jego interesu prawnego. Z treści § 7 ust. 1 znowelizowanego Statutu Gminy [...] wynika jednoznacznie, iż na każdej sesji Rady przewiduje się zgłoszenie interpelacji przez radnych. Interpelację zgodnie z ust. 4 § 7 Statutu rady może składać na piśmie Przewodniczącemu Rady bezpośrednio przed rozpoczęciem sesji Rady. Zatem ograniczenie czasu zgłoszenia interpelacji bezpośrednio na sesji Rady przez poszczególnego radnego nie ogranicza jego możliwości składania interpelacji. Przepis ten dotyczy wszystkich radnych bez względu na ich przynależność partyjną i klubową co świadczy o tym, iż nie ma on charakteru dyskryminującego niektórych radnych, a co najwyżej dyscyplinuje radnych do zwięzłego formułowania interpelacji. W tym miejscu zauważyć należy, iż czas przewidziany na zgłoszenie interpelacji określają także przepisy dotyczące obrad plenarnych sejmu i innych organów w tym samorządowych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) stanowi, iż do wyłącznej własności rady gminy należy uchwalanie statutu gminy co oznacza, iż do wyłącznej własności rady gminy należy uchwalanie zmiany statutu. Uchwała o zmianie Statutu została podjęta w sposób demokratyczny co wynika z protokołu Nr [...] sesji Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2003 r. Uchwała ta w żadnej mierze nie narusza art. 61 i 63 Konstytucji RP, co zarzucił skarżący nie tylko w skardze, ale także w dyskusji nad projektem uchwały w przedmiocie zmiany Statutu. Uprawnienie zarządu gminy do przygotowania projektów uchwał rady gminy o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wyżej) nie pozbawia radnych możliwości uchwałodawczej. O tym kto może wystąpić z inicjatywą uchwałodawcy decyduje Statut Gminy. W załączniku Nr 5 do Statutu będącym Regulaminem Obradowania Rady Miejskiej w § 16 ust. 1 zapisano, iż z inicjatywą uchwałodawcy może wystąpić także przewodniczący rady, co miało miejsce w niniejszej sprawie (Dz.U. Woj. Pomorskiego Nr 75, poz. 910 z 2001 r.). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę. AR