II SA/Gd 141/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 na rozprawie sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia dodatkowej opłaty rocznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 14 listopada 2005 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. L. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 14 listopada 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na użytkownika wieczystego – T. L. dodatkowej opłaty rocznej w związku z niezabudowaniem w terminie, określonym w akcie notarialnym, działki gruntu nr [...] położonej w U. przy ul. W. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 26 września 2005 roku T. L. złożyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie, powołując się na treść art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu dnia 12 września 2005 roku, na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z niezabudowaniem w terminie nieruchomości gruntowej. Organ przytoczył również treść art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, iż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ - z uwagi na przekroczenie przez użytkownika wieczystego terminu do zabudowy działki, organ jest uprawniony do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezabudowania działki. Wyjaśnił nadto, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 2 k.p.a. albowiem postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W odwołaniu od powyższej decyzji T. L. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa. W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, iż organ I instancji - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wskazał, że postępowanie zostało wszczęte dnia 12 września 2005 roku, podczas gdy odwołująca się otrzymała również zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 września 2004 roku. Mając na uwadze powyższe T. L. stwierdziła, iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe albowiem nie zostało zakończone postępowanie wszczęte w 2004 roku. Odwołująca się zwróciła nadto uwagę na to, iż organ I instancji nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego zaistniałej w sprawie, polegającej na tym, iż działkę, której dotyczy postępowanie, T. L. otrzymała w drodze darowizny dopiero dnia 25 sierpnia 2004 roku, po utracie przez decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 14 grudnia 1989 roku mocy obowiązującej. Odwołująca się zaznaczyła przy tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji – stwierdzając, że termin zabudowy wyznaczony w akcie notarialnym upłynął, nie wskazał jaki akt notarialny stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 5 stycznia 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie przewidzianej w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezabudowania w terminie działki będącej w użytkowaniu wieczystym strony i stwierdziło, że przedmiotowego postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe, ponieważ istnieje zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania oraz przepis stanowiący podstawę działania organu administracji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowe postępowanie toczy się od chwili poinformowania strony o jego wszczęciu, co w niniejszej sprawie nastąpiło pismem z dnia 14 września 2004 roku, natomiast bez znaczenia dla biegu sprawy pozostaje ponowna informacja o wszczęciu postępowania dokonana dnia 12 września 2005 roku, gdyż jedno i drugie zawiadomienie odnosiło się do tej samej sprawy. Stwierdziło także, iż zmiany własnościowe dotyczące działki, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, pozostają bez znaczenia dla toku przedmiotowego postępowania. W skardze na powyższą decyzję T. L. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, narusza obowiązujące przepisy postępowania oraz słuszny interes strony. Skarżąca wyjaśniła, iż nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została jej darowana w dniu 25 sierpnia 2004 roku. Wkrótce po tej dacie zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą dodatkowej opłaty w związku z niezabudowaniem w terminie nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż termin zabudowy nieruchomości nie został dotrzymany przez poprzedniego jej użytkownika, ponieważ pozwolenie na budowę, wydane ww. osobie w 1989 roku, utraciło moc przed 2004 rokiem. Skarżąca podniosła nadto, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie prowadzone są dwa postępowania – o czym świadczy treść dwóch otrzymanych przez nią zawiadomień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis § 2 tego artykułu stanowi zaś, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszej sprawie organy obu instancji wydały decyzje, w których - powołując się na ww. przepisy, odmówiły umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w sprawie nałożenia na użytkownika wieczystego T. L. dodatkowej opłaty rocznej w związku z niezabudowaniem w terminie, określonym w akcie notarialnym, działki gruntu nr [...] położonej w U. przy ul. W. W ocenie Sądu decyzje te, jako wydane bez podstawy prawnej, dotknięte są nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2003 roku (sygn. akt II SA/Po 112/03, z glosą aprobującą Krzysztofa Świderskiego w "Casus" z 2004 roku, nr 32, str. 16), stanowisko organu administracji publicznej w zakresie niezasadności wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego powinno być wyrażone przez wydanie decyzji merytorycznej, ponieważ żaden przepis prawa, w tym art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do wydania decyzji ani postanowienia o odmowie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, iż art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego – zarówno w paragrafie 1, jak i w paragrafie 2, wymienia jedynie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, przewidując dla nich formę decyzji administracyjnych. W artykule tym nie wymieniono natomiast rozstrzygnięć odzwierciedlających stanowisko organów administracji publicznej co do niezasadności żądań umorzenia postępowania i tym samym nie przewidziano formy decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Słusznie również Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, iż "w myśl art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego istotną cechą decyzji administracyjnej jest to, że kończy ona sprawę w danej instancji.(...) Dlatego też odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania w danej instancji, nie może następować w formie decyzji administracyjnej". Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 roku (sygn. akt SA/Ka 2493/95, Baza Orzeczeń LEX nr 28967) stwierdzając, iż procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania, bowiem w przypadku uznania, że przesłanki wymienione w komentowanym przepisie nie ziściły się, organ administracji publicznej obowiązany jest kontynuować postępowanie i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (tak też: G. Łaszczyca w komentarzu do art. 105 [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego", tom I i II, Zakamycze 2005). Oceniając czy stanowisko co do niezasadności wniosku o umorzenie postępowania powinno przybrać formę postanowienia, należało również podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanym już uzasadnieniu wyroku z dnia 5 sierpnia 2003 roku, zgodnie z którym badanie zasadności żądania umorzenia postępowania oznacza w istocie ocenianie tego czy istnieją podstawy do zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też nie, a zatem wykracza poza pojęcie "działań podejmowanych w toku postępowania" wskazanych w art. 123 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania. Z podobnych względów nie można przyjąć, by rozstrzygnięcie we wskazanym przedmiocie dotyczyło kwestii określanych jako "wpadkowe", o których mowa w art. 123 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 14 listopada 2005 roku zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego) i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził ich nieważność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.