II SA/Gd 142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta z 3 listopada 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul. H. 1, stanowiącej działkę nr [...] w G. Gmina Miasto wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Kolegium zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie zajmując stanowisko, że Gmina Miasto nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze Gminy Miasta nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisów p.p.s.a. regulujących tryb postępowania po wniesieniu skargi wynika, że skarga wniesiona do Sądu w pierwszej kolejności podlega ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jedną z przesłanek niedopuszczalności skargi jest oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. interes prawny we wniesieniu skargi to związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie organowi. W związku z powyższym legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę, jak i przez jej organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., II GSK 2293/11, Lex nr 1151702). Z kolei w uchwale z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA nr 4/2003, poz. 115, Lex nr 523793) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych, jak też ich organów w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793). Reasumując stwierdzić należy, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tej sprawie. Oznacza to, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Gmina Miasto, której organ wydał postanowienie w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżąca – Gmina Miasto, która wydała postanowienie w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do wydanych przez nie rozstrzygnięć. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Gmina Miasto nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, wobec czego jej skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a..