II SA/Gd 143/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie NSA Janina Guść, Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Danuta Penkalla, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przesłania uwierzytelnionych kopii dwóch protokołów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2000r., nr [...] i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. K. 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 października 2000 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący R. K., oprócz innych żądań, zawarł wniosek o przesłanie mu kopii protokołu kontroli dokonanej w dniu 29 września 2000 r. oraz dwóch protokołów kontroli przeprowadzonych w dniu 18 listopada 1999 r. Żądanie swoje skarżący ponowił w piśmie z dnia 18 listopada 2000 r., w którym zaznaczył, iż domaga się przesłania uwierzytelnionych kopii protokołów a nie ich odpisów. W tym piśmie uzasadnił też swoje żądanie wskazując, iż uzasadnia je "prawem do otrzymania kopii protokołów a wobec odmowy wydania ich (...) bardzo ważnym interesem szczegółowego wyjaśnienia zaistniałej sytuacji", o co skarżący zamierza zwrócić się do "właściwych instancji". Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 74 § 2 k.p.a., odmówił "przesłania [skarżącemu] uwierzytelnionych kopii dwóch protokołów sporządzonych 18.11.1999 r., 29.09.2000 r." Uzasadniając postanowienie wskazano, że art. 73 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydawania dokumentów z akt sprawy, lecz umożliwia stronie sporządzanie notatek i odpisów. Przepis ten, jak wskazano, nie daje podstaw do żądania doręczenia protokołów drogą pocztową. Wskazano też, że strona postępowania, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Zdaniem organu obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie obciąża organ administracji publicznej tylko wtedy, gdy strona nie ma możliwości sporządzenia tych dokumentów i ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 k.p.a. Z tego wynika, zdaniem organu, że najważniejszą rzeczą jest uzasadnienie potrzeby otrzymania uwierzytelnionych odpisów. W końcu organ stwierdził, że skarżący uzasadnia potrzebę posiadania kopii "prawem do posiadania kopii", czego nie można uznać za wystarczające uzasadnienie. Skarżący od postanowienia z dnia 7 grudnia 2000 r. wniósł zażalenie, w którym ponownie zażądał doręczenia mu uwierzytelnionych odpisów trzech protokołów. Swoje żądanie uzasadnił tym razem potrzebą wykorzystania tych protokołów przy złożeniu odwołania i przeprowadzenia analizy z biegłymi z zakresu prawa budowlanego. Rozpoznając zażalenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 lipca 2001 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z art. 73 k.p.a. wynika, iż przeglądanie akt sprawy i ewentualnie uzyskanie przez stronę uwierzytelnionych odpisów z tych akt winno odbywać się w siedzibie organu prowadzącego postępowanie. W związku z tym organ odwoławczy podzielił zawarty w postanowieniu organu pierwszej instancji pogląd, że wskazany przepis nie uzasadnia żądania doręczenia protokołów drogą pocztową. Następnie wskazano, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie stawił się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w celu otrzymania odpisów protokołów, lecz jedynie dwukrotnie przesyłał do tego Inspektoratu pisma z żądaniem ich doręczenia. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że skarżący nie dołączył wymaganej opłaty skarbowej Skarżący na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2001 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wyrokiem z dnia 18 września 2002r., sygn. akt II SA/Gd 2859/01 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jako błędny pogląd, iż z art. 73 k.p.a. wynika, że uzyskanie przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów może mieć miejsce tylko w siedzibie organu administracyjnego oraz, że nie jest dopuszczalne przesłanie tych odpisów za pośrednictwem poczty. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. zdanie drugie strona może żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Poprzez słowo "wydanie", które występuje we wskazanym przepisie, nie można rozumieć "wydanie w lokalu organu administracji". Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach (Rozdział 8 Kodeksu ) prowadzą do zgoła odmiennego, niż przyjął to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, poglądu. Z art. 39 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że zasadą jest, iż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Niejako wyjątkowym miejscem doręczenia pisma może być lokal organu administracji. Stosownie bowiem do art. 42 § 2 k.p.a. pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dlatego też fakt, że skarżący domagał się przesłania mu odpisów uwierzytelnionych protokołów oraz, że nie stawił się w Urzędzie po ich odbiór, nie mógł stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego nie mogło też być nieuiszczenie opłaty skarbowej. Negatywne skutki nieuiszczenia należnej w postępowaniu administracyjnym opłaty, polegające na zwrocie podania, uzależnione są od uprzedniego wezwania strony do zapłacenia tej opłaty w określonym terminie (art. 261 § 1 i § 2 k.p.a.). W aktach niniejszej spawy brak jest dowodu na to, aby skarżący został wezwany do zapłacenia opłaty skarbowej. Zauważyć przy tym należy, że nawet gdyby takiego bezskutecznego wezwania dokonano, to nie byłaby to podstawa do odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów, lecz podstawa do zwrotu podania o wydanie tych odpisów. Zasadny jest zarzut skargi, iż nie rozpoznano w całości żądania skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się wydania uwierzytelnionych odpisów trzech protokołów – dwóch sporządzonych w dniu 18 listopada 1989 r. i jednego sporządzonego w dniu 29 września 2000 r. Postanowienie organu pierwszej instancji, a co za tym idzie także zaskarżone postanowienie, dotyczy natomiast dwóch protokołów. Nie jest przy tym możliwe stwierdzenie, który z dwóch protokołów sporządzonych w dniu 18 listopada 1999 r. został pominięty. Takie rozstrzygnięcie wskazuje, że organ administracyjny nie wyjaśnił właściwie żądania skarżącego, czym naruszył art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, przy podjęciu zaskarżonego postanowienia naruszono przepisy postępowania, mianowicie art. 39 k.p.a., art. 42 k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 261 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga skarżącego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 podlegała uwzględnieniu. W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że po uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie musiał wyjaśnić, czy skarżący swoje żadanie otrzymania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy uzasadnia ważnym interesem. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia R. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 grudnia 2002r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2000r. w całości oraz odmówił R. K. przesłania uwierzytelnionych kopii dwóch protokołów kontroli przeprowadzonej na posesji przy ulicy [...] w B. w dniu 18 listopada 1999r. oraz protokołu kontroli dokonanej na tejże nieruchomości w dniu 29 września 2000r. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, iż pismem z dnia 5 grudnia 2002r. organ wezwał R. K. do uzasadnienia złożonego przez niego wniosku o przekazanie mu kopii przedmiotowych protokołów istnieniem ważnego interesu. Po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe wezwanie (pismo z dnia 14 grudnia 2002r.) i dokonaniu analizy całości akt sprawy organ stwierdził, że żadne z wyżej wymienionych pism nie zawiera wymaganego przepisami uzasadnienia przedmiotowego żądania. Nie można bowiem uznać, zdaniem organu, że ważny interes strony stanowi wskazane w piśmie z dnia 6 października 2000r. prawo do posiadania kopii protokołów. Nie można, także uznać, że ważny interes stanowi wskazana przez zainteresowanego potrzeba szczegółowego wyjaśnienia zaistniałej sytuacji przed "właściwymi instancjami", jak również złożenie bliżej nie określonego odwołania. Organ wyjaśnił, że wymienione powyżej postępowania administracyjne zostały zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznych. Organ nie uznał również za ważny interes zawarty w piśmie zainteresowanego z dnia 14 grudnia 2002r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę garażu blaszanego usytuowanego na w/w posesji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie z art. 73 k.p.a. "w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1997r. (l SA/Łd 302/96, niepublikowany) podnosił, że strona żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ma obowiązek wykazać, w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie, dokonuje własnej oceny, czy ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie, zaistniał ważny interes strony. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawca nie poparł swojego żądania istnieniem ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii wyżej wymienionych protokołów oględzin, co uzasadniało odmowę ich wydania. R. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której opisał przebieg postępowań administracyjnych dotyczących działań inwestycyjnych na terenie nieruchomości przy ulicy [...]w B. oraz wskazywał, że brak jest w istocie podstaw prawnych do odmowy uwzględnienia jego wniosku o wydanie uwierzytelnionych kopii protokołów oględzin, które są mu niezbędne dla szeregu innych postępowań sądowych związanych z tendencyjnym prowadzeniem jego sprawy, jej przewlekaniem oraz niedokumentowaniem wszystkich okoliczności faktycznych w toku oględzin. Skarżący wskazywał również, że zamierza wystąpić z roszczeniem cywilno – prawnym o zasądzenie mu odszkodowania z tego tytułu, wobec czego pełna dokumentacja jest konieczna dla udowodnienia zasadności roszczenia. Wywodził również, iż dokumentacja ta jest niezbędna, jako załącznik do skarg, które składa do właściwych organów kontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powołaniem się na argumentację faktyczna i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. § 2 tego artykułu stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis ten ustanawia na rzecz strony prawo przeglądania akt. W prawie tym mieści się zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów, przejrzenie map, planów, notatek urzędowych, jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie lub wykonywanie odpisów /odrysów/. W tym zakresie przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie ustanawia żadnych ograniczeń. Stronie służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami, które znalazły się w aktach sprawy, niezależnie od tego czy zostały zaliczone do dowodów służących rozstrzygnięciu sprawy, czy też nie mają takiego charakteru. Udostępnienie akt w rozumieniu powyższego przepisu sprowadza się w istocie do faktycznej czynności przeglądania akt przez stronę. Przeglądanie to staje się środkiem zapoznania się przez stronę z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Udostępnianie akt sprawy w znaczeniu, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a., obejmuje całość tych akt. Uzyskiwanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki -potwierdzonych kopii kserograficznych lub wydruków komputerowych - pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego, ponieważ powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Z tego też względu przepis art. 73 § 2 k.p.a. odnośnie do uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy stawia wymaganie wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu. Uprawnienia strony wynikającego z przepisu art. 73 § 2 k.p.a. nie można odczytywać jako alternatywnego sposobu zapoznania się przez stronę z aktami sprawy. Pojęcie ważnego interesu jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym. Ocena ważności tego interesu pozostawiona jest organowi. Nie oznacza to jednak, iż może on w tym zakresie dokonywać oceny zupełnie dowolnej. W tezie wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771 wyrażono pogląd, iż ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine kpa, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Sąd w niniejszym składzie w całości ten pogląd podziela. Skarżący wykazywał w swoich pismach, że przedmiotowe dokumenty są mu niezbędne do prowadzenia postępowania sądowego przed sądem powszechnym, dla składania skarg, w których dokumentował tendencyjne prowadzenie sprawy przez organ I instancji. Należy zatem uznać, iż wykazał ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii protokołów oględzin. W dalszym toku postępowania organ zobowiązany będzie sporządzić i udostępnić R. K. wnioskowane przez niego uwierzytelnione odpisy protokołów. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cyt. wyżej ustawy p.s.a.