II SA/Gd 143/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/4162/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarga Z. N. na decyzję z 16 grudnia 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Kwidzyn z 6 lipca 2022 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 9 maja 2022 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką M. K., lat 85, legitymującą się orzeczeniem ZUS za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji bez określenia daty powstania niepełnosprawności. Skarżąca od 1 lipca 2013 r. jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z 6 lipca 2022 r. Wójt Gminy Kwidzyn (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jako podstawę prawną wydania decyzji odmownej wskazano art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako "ustawa") i opartą negatywne rozstrzygnięcie na dwu przesłankach. Ustaleniu niepełnosprawności w wieku dorosłym osoby wymagającej opieki oraz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem wymaganej opieki a rezygnacja z pracy zarobkowej. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z 16 grudnia 2022 r.- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i uznało, że ta okoliczność nie mogła determinować negatywnego rozpoznania wniosku. Kolegium zgodziło się jednak z organem pierwszej instancji, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W pisemnym oświadczeniu z 19 maja 2022r., skarżąca podała, że stan zdrowia jej matki pogorszył się około 10 lat temu i od tego czasu sprawuje nad nią opiekę przyjeżdżając do niej codziennie wobec konieczności pomocy przy zmianie opatrunków na nogach z powodu ran cukrzycowych, w codziennym gotowaniu obiadów, sprzątaniu, robieniu zakupów, praniu i rozpalaniu w piecu. Ponadto skarżąca wykupuje mamie leki, rejestruje wizyty lekarskie, towarzyszy jej podczas wizyt lekarskich, opłaca rachunki, dogląda drobiu, sieje warzywa. Mama nie zamieszkuje w domu ze skarżącą. M. K. porusza się samodzielnie przy pomocy kul, chodzenie sprawia jej ból, nie wymaga pomocy w czynnościach higienicznych. Matka pozostaje w domu na kilka godzin, samodzielnie spożywa posiłki, które przygotuje skarżąca, samodzielnie dawkuje i przyjmuje leki. Razem z matką mieszka dwóch synów- W. wiek 63 lata i A. 46 lat. Pomagają matce w zmywaniu naczyń, przynoszeniu i przygotowaniu opału, robią też zakupy. Syn osoby wymagającej opieki W. z powodu niezdolności do pracy jest na rencie. Do alimentacji na rzecz matki zobowiązane są też córki-B. przebywająca w H. oraz córka M. mieszkająca w D. Obie ze uwagi na miejsce zamieszkania nie są w stanie zapewnić mamie wymaganej opieki. Pozostałe z ośmiorga dzieci M., R., A., W., J. sporadycznie lub wcale nie opiekują się mamą. Mama jest osobą bardzo schorowaną, choruje na cukrzycę, nadciśnienie, miażdżycę, ma zwyrodnienia stawów biodrowych, zanik kostny, lordozę ma problemy z poruszaniem się. Poza powyższym w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej 19 maja 2022r., ustalono, że M. K. nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z córką Z. N., jest ona osobą w wieku poprodukcyjnym, schorowaną, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie, zwyrodnienia stawów biodrowych, miażdżycę, zanik kostny, podejrzenie dyskopatii kręgów lędźwiowych, lordozę. Czynności podejmowane w trakcie opieki nad matką zajmują skarżącej 3-4 godziny dziennie. Pozostałą część dnia matka spędza sama tj. bez opieki skarżącej. Matka jest osobą samodzielną w czynnościach higienicznych i nie wymaga w tym zakresie pomocy, samodzielnie spożywa posiłki, dawkuje i przyjmuje leki. W pisemnym oświadczeniu z 24 maja 2022r., skarżąca podała, że ukończyła szkołę zawodową w kierunku "młynarz". Po ukończeniu szkoły pracowała w wyuczonym zawodzie, opiekowała się osobą starszą i pracowała w szkole. Gdyby nie konieczność sprawowania stałej i osobistej opieki nad matką skarżąca byłaby gotowa podjąć pracę zawodową w pełnym wymiarze godzin. Dalej skarżąca podała, że jej matka jest osobą schorowaną wymagającą stałej opieki. Opiekę tę sprawuje nad mamą w pełnym wymiarze czasu (przez całą dobę - w ciągu dnia wykonuje wszelkie niezbędne czynności a w nocy pozostaje do dyspozycji mamy tzn. pod telefonem). Zdarza się że matka wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych i samoobsługowych np. przy kąpieli czy ubiorze. Dalej strona tak jak wyżej przedstawiła rodzaj czynności podejmowanych w trakcie opieki nad mamą. W piśmie z 20 czerwca 2022r., pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że skarżąca dojeżdża do matki codziennie, zajmuje jej to około 10 minut. Mama nie wykonuje wszystkich czynności dnia codziennego. W nocy w razie czego dyspozycyjni są bracia skarżącej. Co do zasady opiekę nad matką sprawuje skarżąca i jeśli zamieszkujący synowie sprawują opiekę to jest to sytuacja wyjątkowa np. gdy skarżąca załatwia sprawy urzędowe czy zakupy. Wolą matki skarżącej jest to by, to skarżąca sprawowała nad matką opiekę. Kolegium oceniając poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne doszło do wniosku, że organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec stwierdzonego braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną nad niepełnosprawną matką opieką. W tej sytuacji Kolegium uznało, że dokonana przez organ I instancji ocena związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest prawidłowa i dlatego - pomimo że powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było również niespełnienie warunków wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy - uznało, że decyzja w pozostałym zakresie jest zasadna i utrzymało ją w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 grudnia 2022 r. Z. N. podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia albo niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad niepełnosprawną matką. Z uwagi na powyższe, wniesiono o wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy winny były ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W sprawie bezsporne było, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast sporne w sprawie są okoliczności spełnienia przez skarżącą przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki , o określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z oświadczenia skarżącej z 19 maja 2022 r. wynika, że opiekuje się matką zmieniając opatrunki na nogach z powodu ran cukrzycowych, codziennie gotując obiady, sprzątając, robiąc zakupy, piorąc i rozpalając w piecu. Ponadto wykupuje mamie leki, rejestruje wizyty lekarskie, towarzyszy podczas wizyt lekarskich, opłaca rachunki, dogląda drobiu, sieje warzywa. Podopieczna porusza się samodzielnie przy pomocy kul, chodzenie sprawia jej ból, nie wymaga pomocy w czynnościach higienicznych. Mama pozostaje w domu na kilka godzin, samodzielnie spożywa posiłki które wykonuje córka, samodzielnie dawkuje i przyjmuje leki. Natomiast z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że razem z mamą mieszka dwóch synów – W. i A. Pomagają oni mamie w zmywaniu naczyń, przynoszeniu i przygotowaniu opału, robią też zakupy. Natomiast syn M. K. – J. organizuje transport, gdy mamę trzeba zawieść do lekarza. Podopieczna posiada jeszcze czwórkę dzieci, które jednak nie opiekują się nią. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika nadto, że skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką. Dokonując oceny okoliczności zaistniałych w sprawie należy zgodzić się z organami obu instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. W ocenie Sądu zarówno zakres czynności podejmowanych przez skarżącą jak i okoliczności wynikające z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wskazują, iż brak w niniejszej sprawie związku, o którym wyżej mowa. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W tym miejscu zauważyć należy, iż skarżąca nie jest jedyną osobą, która zajmuje się podopieczną. Jak wynika z akt sprawy trzej synowie M. K. także aktywnie opiekują się matką. M. K. wymaga opieki, jednakże zarówno to, że jest ona osobą w części samodzielną, jak i to, że ma wsparcie ze strony innych dzieci, prowadzi do wniosku, że skarżąca nie jest na tyle zaangażowana w opiece nad matką, aby uniemożliwiało to podjęcie przez nią zatrudnienia. Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organów, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).