II SA/Gd 143/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r. nr WOP.7722.252.2024.MJ w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr 956/2007 (AB.7351/GP-272/07/MK) z 2 lipca 2007 r. Starosta Gdański zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w B. gmina P. W dniach 17 lipca 2024 r. oraz 11 września 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim (dalej jako PINB) przeprowadził oględziny na ww. działce i ustalił, że inwestor nie rozpoczął budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, natomiast w miejscu projektowanego budynku gospodarczo-garażowego inwestor realizuje budynek mieszkalny. Ustalono, że w zatwierdzonym projekcie wymiary budynku gospodarczo-garażowego wyniosły 9,54 m x 6 m oraz wysokość 4,57 m do kalenicy. Aktualne wymiary budynku wynoszą 9,79 m x 6,5 m oraz wysokość ok. 6 m. Stwierdzono, że budowa nie została zakończona oraz że od strony zachodniej ściany szczytowej pozostawiono pręty zbrojeniowe pod montaż schodów zewnętrznych i spocznika prowadzących na poddasze budynku. W związku z wprowadzonymi odstępstwami od ww. pozwolenia na budowę zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku, wysokość oraz sposób użytkowania z funkcji gospodarczo-garażowej na mieszkalną, co zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Postanowieniem nr PINB.5141.20.2024.MT z 24 września 2024 r. PINB wstrzymał inwestorowi roboty budowlane (pkt 1) i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy (pkt 2). W uzasadnieniu organ powołał się na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W pouczeniu zawarto m.in. informację, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem nr WOP.7722.252.2024.MJ z 18 grudnia 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał stan sprawy i przypomniał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1, organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z trzech decyzji wskazanych w tym przepisie. WINB wyjaśnił, że termin 2 miesięcy przewidziany w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego o charakterze zawitym, czyli jest ściśle wskazany w ustawie i obarczony dużym rygorem prawnym. Okres 2 miesięcy jest bezwzględnym terminem, w którym organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie w dniu 24 września 2024 r., natomiast w ww. terminie nie wydał decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie może podjąć już żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia oraz powoduje ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych przez inwestora. WINB podkreślił, że upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2 miesięcy dotyczy także organu odwoławczego. W przypadku, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność i nie pozostaje już w obrocie prawnym organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpoznania wniesionego zażalenia, zaś postępowanie zażaleniowe powinno być umorzone. Jednakże jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i w żadnym wypadku nie można przyjąć, iż nastąpiło już merytoryczne rozstrzygnięcie co do stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie, utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozbawia organu nadzoru budowlanego uprawnienia do ponownego wstrzymania ich prowadzenia. W związku z powyższym, wobec niewydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie i konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB. W skardze na powyższe postanowienie A. P. wskazał na pominięcie istoty sprawy, tj. nielegalnego przeprowadzenia w dniu 8 maja 2019 r. inwestycji przez E. S.A. polegającej na przebudowie linii energetycznej SN nad budynkiem gospodarczo-garażowym, które to działanie doprowadziło do obniżenia przewodów do kalenicy ww. budynku na odległość mniejszą niż 250 cm. Integralną częścią pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego jest uzgodnienie z 4 maja 2007 r. nr B-47/07. Skarżący zaznaczył, że wielokrotnie kontaktował się z ww. Spółką z żądaniem usunięcia linii SN z jego terenu. Za każdym razem otrzymywał jednak odpowiedź negatywną. Tymczasem Spółka ta wielokrotnie przebudowywała swoją sieć w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego. Następnie Skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy wybudował zgodnie z pozwoleniem na budowę z 17 lipca 2007 r. oraz uzgodnieniem z ww. Spółką. Wysokość przewodów od kalenicy budynku po wybudowaniu dachu wynosiła 290 cm w 2013 r. Zdaniem Skarżącego ww. Spółka złożyła na niego donos do PINB i pomówiła o wykonanie samowoli budowlanej chcąc w ten sposób zrzucić odpowiedzialność za zaistniałą sytuację na Skarżącego. W związku z działalnością PINB oraz zatajeniem przed Skarżącym akt sprawy doszło do wady prawnej, a sprawa została umorzona przez WINB. W obecnej sytuacji nie jest możliwe wdrożenie procedury naprawczej i odbiór budynku bez usunięcia przedmiotowej linii napowietrznej SN. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim z 24 września 2024 r. o wstrzymaniu Skarżącemu robót budowlanych (pkt 1) i nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy (pkt 2) w związku z budową budynku na działce nr [...] w B. gmina P. niezgodnie z decyzją Starosty Gdańskiego nr 956/2007 (AB.7351/GP-272/07/MK) z 2 lipca 2007 r. W związku z treścią zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami kontrola sądowa w niniejszej sprawie ogranicza się do zbadania, czy zaskarżone postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania Skarżącemu robót budowlanych jest zgodne z obowiązującymi przepisami, tj. czy zostały one wydane w oparciu o odpowiednie przepisy prawa materialnego i procesowego. Natomiast poza granicami rozstrzygania pozostają zarzuty Skarżącego dotyczące linii energetycznej SN przechodzącej przez przedmiotową działkę oraz działalności E. S.A. Kwestie te pozostają bowiem bez wpływu dla oceny wydania zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie. Następnie należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej jako P.b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 2007 r. i postępowaniem naprawczym wszczętym w 2024 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia było zatem ustalenie treści przepisów. Zgodnie z art. 25-28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która znowelizowała ustawę P.b. z dniem 19 września 2020 r., organy powinny były zastosować art. 50-51 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Postanowienie PINB wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – przyp. Sądu) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei w myśl art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec dwukrotnych oględzin na działce Skarżącego w dniach 17 lipca 2024 r. oraz 11 września 2024 r. i ustalenia, że w miejscu projektowanego budynku gospodarczo-garażowego inwestor realizuje budynek mieszkalny (o innych wymiarach niż budynek gospodarczo-garażowy) PINB zasadnie wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 P.b., bowiem ani lokalizacja posadawianego obiektu ani jego wymiary i funkcja nie były zgodne z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 2007 r. Przy czym w sytuacji, w której inwestor realizuje roboty z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, konieczne jest wystąpienie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanie prac w oparciu o nią. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może jednakże dotyczyć zamierzonych (a nie dokonanych przez inwestora) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast gdy inwestor dokonuje istotnego odstępstwa bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wówczas organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszcząć tzw. postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 i 51 P.b. Należy podkreślić, że w myśl art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z powyższego, wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 P.b.) jest pierwszym etapem postępowania naprawczego, a okres 2 miesięcy, przez który jest ważne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, powinien być dla organu, który wydał to postanowienie, wystarczający do wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia decyzji co do dalszego kierunku postępowania, a w szczególności co do tego, czy należy wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b. (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50). Skład orzekający w pełni aprobuje pogląd WINB, iż przekroczenie terminu 2 miesięcy od dnia jego doręczenia powoduje utratę jego ważności i jednocześnie uniemożliwia organom nadzoru budowlanego wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 P.b. Stanowisko to jest również utrwalone w orzecznictwie – zob. np. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2110/22; z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1814/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, oba wydane w sprawie postanowienia były prawidłowe, bowiem PINB miał podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania Skarżącemu wykonywania robót budowlanych, natomiast WINB zasadnie uchylił to postanowienie z uwagi na upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 P.b. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, iż wyeliminowanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie czyni postępowania naprawczego bezprzedmiotowym. Nadal bowiem istnieje budowa budynku, która jest sprzeczna z wydanym pozwoleniem na budowę. Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie i konieczności wszczęcia odrębnego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.