II OSK 2110/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 244/22 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2021 r., nr 552/2021, znak: WOB.7722.251.2020.PBRZ w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 244/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. F., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 14 grudnia 2021 r., znak WOB.7722.251.2020.PBRZ, oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 101/20, a także postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 3 lutego 2020 r., nr 31/20. Zasądził również na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 4, art. 28 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie było podstaw do takiego stwierdzenia, jako że decyzja ta nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie podmiot, na którego decyzja Powiatowego Inspektora nałożyła obowiązek, posiada interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego stwierdzenia, jako że decyzja ta nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, ponieważ decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach ani obowiązkach, a zatem nie może stanowić decyzji "skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b." [przywołany w skardze kasacyjnej tekst jednolity dotyczy stanu prawnego po dacie zaskarżonej decyzji]) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie było podstaw do takiego stwierdzenia, ponieważ po upływie terminu do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie obowiązku nałożenia projektu budowlanego zamiennego, organ nie ma podstaw do dokonywania ustaleń i rozstrzygania odnośnie posiadania przez dany podmiot przymiotu inwestora, lecz jego obowiązkiem jest umorzenie postępowania w sprawie; 4. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 50 ust. 4 P.b. poprzez orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji o stwierdzeniu nieważności postanowienia, które nie występowało już w obrocie prawnym, ponieważ utraciło ważność z mocy prawa; 5. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że podmiot, na który w drodze decyzji administracyjnej został nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nie posiada interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji; 6. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne jest decyzją ustalającą materialnoprawne prawa lub obowiązki, a zatem może stanowić decyzję "skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; 7. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że po upływie terminu dwóch miesięcy na wydanie decyzji w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego ma podstawy do dokonywania ustaleń i rozstrzygania kwestii posiadania przez dany podmiot przymiotu inwestora, podczas gdy w takiej sytuacji obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania; 8. art. 50 ust. 4 P.b. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji faktu utraty przez postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ważności z mocy prawa, co skutkowało bezpodstawnym orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności tego postanowienia. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła spółka [...] sp. z o.o. przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Przyznała, że w sprawie administracyjnej objętej kontrolą nie miała statusu inwestora i postępowanie naprawcze nie powinno się wobec niej toczyć. Jednak zarazem zgodziła się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor skierował do niej decyzję, ta w sferze procesowej zyskała uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w kolejnej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca A. F. wniosła o jej oddalenie i wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 14 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 21 kwietnia 2020 r., a także postanowienia tegoż organu z dnia 3 lutego 2020 r., zasadnie stwierdzając ich nieważność. Kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50-51 P.b. od samego początku toczyło się wobec podmiotu, który nie był stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 52 P.b. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w tym informacjach z rejestru gruntów oraz wniosku inicjującym postępowanie naprawcze z dnia 19 lipca 2019 r., inwestorem realizującym budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., a także właścicielem tych nieruchomości, była spółka [...] sp. z o.o. sp.k. Tymczasem zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 3 lutego 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i decyzja tego organu z dnia 21 kwietnia 2020 r. nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zostały skierowane do innego podmiotu – spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. Podmioty te, mimo podobieństwa firm, są odrębnymi bytami prawnymi, posiadającymi odrębne numery w Krajowym Rejestrze Sądowym (odpowiednio KRS 0000683128 dla spółki komandytowej i KRS 0000622560 dla spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). Skierowanie decyzji nakładającej obowiązki wynikające z P.b. do podmiotu niebędącego inwestorem, właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W tym kontekście nie można podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie Wojewódzkiego Inspektora, zawartej w zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4, art. 28 K.p.a. i art. 140 K.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Skarżący organ podnosił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora została skierowana do podmiotu niebędącego stroną, argumentując, że spółka [...]sp. z o.o. (do której skierowano decyzję Powiatowego Inspektora) miała interes prawny w postępowaniu odwoławczym jako adresat decyzji organu pierwszej instancji. Istotnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podmiot, do którego skierowano decyzję administracyjną, nawet jeśli błędnie uznano go za stronę, ma legitymację do wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1214/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do wniesienia odwołania przez spółkę [...]sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora nie sanuje jednak pierwotnej, fundamentalnej wady decyzji pierwszoinstancyjnej, polegającej na skierowaniu jej do podmiotu niemającego legitymacji materialnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu naprawczym. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie wniesione przez [...]sp. z o.o., powinien był dostrzec tę wadę i wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji właśnie z powodu jej skierowania do podmiotu niebędącego stroną, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora z tej przyczyny, postąpił prawidłowo. Kontrola sądowa obejmuje bowiem badanie legalności aktu z uwzględnieniem wszelkich naruszeń prawa, w tym wad kwalifikowanych. Niezasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący kasacyjnie Wojewódzki Inspektor twierdził, że jego decyzja z dnia 14 grudnia 2021 r., jako decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.), miała charakter wyłącznie proceduralny, nie nakładała na nikogo obowiązków materialnoprawnych i w związku z tym nie mogła być uznana za "skierowaną do osoby niebędącej stroną" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Argumentacja ta pomija istotę kontroli sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji w tym cel środków z art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając nieważność decyzji organu drugiej instancji, uczynił to nie dlatego, że sama ta decyzja odwoławcza była "skierowana" do niewłaściwego podmiotu w sensie materialnoprawnym, lecz dlatego, że organ odwoławczy, wydając tę decyzję, nie wyeliminował prawidłowo z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję Powiatowego Inspektora i umorzył postępowanie pierwszej instancji, powołując się wyłącznie na uchybienie przez organ pierwszej instancji terminowi określonemu w art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze P.b. Tym samym organ odwoławczy pominął fundamentalną wadę postępowania pierwszoinstancyjnego, jaką było prowadzenie go wobec podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu materialnoprawnym. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora, oparta na błędnej podstawie prawnej (w tym sensie, że pomijała kluczową wadę aktu organu pierwszej instancji), nie sanowała wadliwości całego postępowania. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a., był uprawniony do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, która nie usunęła w sposób prawidłowy skutków tej pierwszej, wadliwej decyzji. Eliminacja z obrotu prawnego obu decyzji była konieczna dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem i usunięcia ex tunc skutków postępowania prowadzonego wobec niewłaściwego podmiotu. Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie organ wyraził przekonanie, że po upływie dwumiesięcznego terminu od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jedyną dopuszczalną czynnością organu odwoławczego było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora i umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości wynikającej z upływu tego terminu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, organ odwoławczy nie miał już podstaw do badania kwestii podmiotowej, to jest ustalania, kto jest inwestorem. Pogląd ten jest błędny. O ile prawdą jest, że upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 P.b., powoduje wygaśnięcie postanowienia o wstrzymaniu robót i co do zasady uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 P.b., obligując organ do umorzenia postępowania wszczętego w tym trybie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2931/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle nie zwalnia to organu odwoławczego z obowiązku zbadania, czy decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta innymi wadami, w szczególności wadami kwalifikowanymi skutkującymi jej nieważnością. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną) ma charakter samoistny i powinna być brana pod uwagę przez organ niezależnie od kwestii upływu terminu procesowego. Organ odwoławczy, stwierdzając istnienie tej wady, powinien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i o umorzeniu postępowania przed Powiatowym Inspektorem właśnie na tej podstawie, jako że dotyczyła ona fundamentalnego aspektu postępowania. Brak prawidłowego zidentyfikowania i wskazania – w takim przypadku jak rozważany – podstawy uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora stanowił naruszenie prawa, które trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 50 ust. 4 P.b. oraz art. 50 ust. 4 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 3 lutego 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący kasacyjnie organ podnosił, że postanowienie to, zgodnie z art. 50 ust. 4 P.b., utraciło ważność z mocy prawa po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia (co nastąpiło przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie), a zatem nie istniało już w obrocie prawnym i nie mogło być przedmiotem stwierdzenia nieważności. Formalnie rzecz biorąc, postanowienie to istotnie wygasło ex lege. Niemniej jednak, Sąd pierwszej instancji, działając w granicach przyznanych mu kompetencji na mocy art. 135 P.p.s.a., był uprawniony do kontroli aktów lub czynności poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jeżeli było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było pierwszym aktem wydanym w ramach wadliwie prowadzonego postępowania naprawczego i również zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną ([...]sp. z o.o.). Stwierdzenie nieważności także tego postanowienia, mimo jego wcześniejszego wygaśnięcia, miało na celu pełne i jednoznaczne wyeliminowanie z porządku prawnego wszelkich skutków postępowania prowadzonego od samego początku z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym określeniu strony postępowania. Działanie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie usprawiedliwione było potrzebą kompleksowego usunięcia skutków stwierdzonej wady nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), która w istocie dotyczyła wszystkich aktów wydanych w postępowaniu objętym skargą. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, polegającą na skierowaniu rozstrzygnięć do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji oraz postanowienia wydanego w toku postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie podważyła prawidłowości tego stanowiska. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.