I OSK 1214/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Po 21/20 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., I SAB/Po 21/20, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. (dalej: Spółdzielnia) na bezczynność Starosty P. (dalej: Starosta) w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W skardze Spółdzielnia zarzuciła organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, tj. art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) i wniosła: o zobowiązanie Starosty do podjęcia czynności w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że Starosta prowadzi postępowanie z wniosku R. W. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. U. oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...],[...] i arkusz mapy [...], działka nr [...] z obrębu. W dniu 15 kwietnia 2019 r. Spółdzielnia przedstawiła stanowisko w sprawie, wskazując, że celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla, w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Od czasu złożenia przez Spółdzielnię powyższego pisma ze stanowiskiem w sprawie, Starosta nie podejmuje żadnych czynności w postępowaniu z udziałem Spółdzielni. Pismem z 7 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 14 sierpnia 2019 r. Spółdzielnia zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismem z 25 sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] poinformował, że Spółdzielni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Spółdzielni postępowanie prowadzone przez Starostę jest procedowane w sposób nieefektywny poprzez brak wykonywania jakichkolwiek czynności, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Spółdzielnia nie jest też informowana o stanie sprawy, pomimo że nie została formalnie wykluczona z postępowania. Starosta przez rok nie odpowiedział na pismo Spółdzielni i nie informował o braku przysługiwania jej statusu strony. Spółdzielnia nie zgodziła się także z argumentacją, że nie posiada interesu prawnego zgodnie z art. 28 k.p.a. Wyjaśniła, że urządzone parkingi, zieleń izolacyjna, czy chodniki (ciągi piesze) oraz fragmenty dróg wewnętrznych, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P.-N. w dzielnicy S. z 1973 r., wybudowano jako nieodłączną część osiedla mieszkaniowego przez Spółdzielnię. Spółdzielnia do dzisiaj utrzymuje te tereny na własny koszt. Interes prawny wynika zatem z art. 140 ust. 4 w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości objętej ww. postępowaniem zwrotowym, Spółdzielnia nie jest ujawniona ani jako jej właściciel, ani jako użytkownik wieczysty. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by Spółdzielnia dysponowała jednym z tytułów prawnych do ww. nieruchomości, o których mowa w art. 138 u.g.n. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że posiada ona przymiot strony w postępowaniu zwrotowym. Starosta poinformował, że materiał dowodowy został już zebrany w sprawie, a strony postępowania zostały o tym fakcie poinformowane. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony. Sąd I instancji wskazał także, że w orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa – w tym prawa cywilnego (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, z 24 kwietnia 2009 r., II OSK 626/08, z 12 kwietnia 2007 r., I OSK 766/06, z 12 kwietnia 2007 r., I OSK 766/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r. OPS 6/03, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 68). W ocenie Sądu I instancji zasadnie Starosta w ramach prowadzonego postępowania z wniosku o zwrot nieruchomości uznał, że Spółdzielnia, na tym etapie, nie posiada statusu strony postępowaniu. Organ wyjaśnił, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej ww. postępowaniem zwrotowym Spółdzielnia nie jest ujawniona ani jako jej właściciel, ani użytkownik wieczysty. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P. Starosta, odpowiadając na skargę, wyjaśnił, że nie zawiadamiał w toku postępowania Spółdzielni, m.in. o wszczęciu postępowania ani o zebraniu materiału dowodowego czy innych czynnościach wykonywanych w sprawie, gdyż nie uznawał Spółdzielni za stronę niniejszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Zatem przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54). Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (zatem nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie których dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Sąd I instancji wskazał, że ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty lub w orzeczeniach w inny sposób kończących sprawę. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, to może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w ramach złożonej skargi na bezczynność nie przesądza o interesie prawnym, czy faktycznym skarżącej. W sytuacji, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty dopuszczalne jest odrzucenie skargi przez Sąd. A contrario, jeżeli brak interesu prawnego nie jest oczywisty, badania należy dokonać w ramach prowadzonego postępowania, a skarga w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego winna być oddalona (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r., II GSK 9/13, postanowienie NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 3014/15). W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła przy tym, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n., art. 140 ust. 4 u.g.n. i art. 226 § 1 k.c. przez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o zwrot nieruchomości; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracji jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności: a) uznaniu, że Spółdzielnia nie była zawiadamiana w toku postępowania o czynnościach wykonywanych w sprawie, podczas gdy w aktach Starosty znajduje się wiele pism pozwalających na stwierdzenie, iż Spółdzielnia była traktowana jako strona postępowania; b) akceptacji bezczynności Starosty w niniejszej sprawie, który przez rok nie odpowiedział na pismo Spółdzielni z 14 sierpnia 2019 r., pomimo iż stanowiło to rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, tj. art. 35 § 3 k.p.a.; c) braku odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego przekroczenia przez Starostę terminów do załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie interesu prawnego nie posiada wprawdzie definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, iż przy określaniu tej kategorii prawnej nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogły by być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przedmiotowe działki są w całości lub w części nieruchomościami drogowymi i znajdują się na terenie Spółdzielni, a nadto w większości są drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985, nr 14, poz. 60 ze zm.). Zdaniem Spółdzielni istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że nieruchomości drogowe zostały przez nią wybudowane oraz że Spółdzielnia wykonując obowiązki wynikające z ustawy z 15 grudnia 2000 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. 2001, nr 4, poz. 27 ze zm.), zobowiązana jest również do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, które to czynności możliwe są poprzez dostęp do nieruchomości drogowych. Urządzone parkingi, zieleń izolacyjna czy chodniki (ciągi piesze) oraz fragmenty dróg wewnętrznych, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P.-N. w dzielnicy S. z roku 1973, wybudowano jako nieodłączną część osiedla mieszkaniowego, przez Spółdzielnię (zob. pismo z 27 września 2016 r.). Zarówno ona, jak i jej członkowie ponieśli koszty budowy, a zatem przysługuje im, co najmniej, roszczenie o zwrot poniesionych nakładów, a tym samym mają oni interes w tym, by uczestniczyć w postępowaniu o zwrot. Spółdzielnia do dzisiaj utrzymuje te tereny na własny koszt (pismo z 27 lutego 2019 r.). W skardze Spółdzielnia wskazywała, że jej interes prawny wynika z art. 140 ust. 4 w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Jeżeli po dacie wywłaszczenia były podejmowane na nieruchomości działania prowadzące do zmniejszenia lub zwiększenia jej wartości, to zwracane odszkodowanie ulega odpowiedniemu obniżeniu lub podwyższeniu (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Nadto, z niniejszą sprawą połączone jest również roszczenie o zwrot nakładów poniesionych na nieruchomość (art. 226 § 1 k.c.). Nie dotyczy ono bezpośrednio stanu prawnego nieruchomości, wpływa jednak na prawa skarżącej. Fakt wykluczenia Spółdzielni z postępowania narusza zatem jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż pozbawiają przymiotu strony co do dalszego procedowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że Starosta zawiadamiał Spółdzielnię o czynnościach podejmowanych w sprawie. Świadczą o tym w szczególności: pismo z 14 lutego 2019 r., w którym Starosta na podstawie art. 85 k.p.a. zawiadomił o oględzinach nieruchomości strony postępowania, w tym Spółdzielnię, zaś w piśmie zawarto pouczenie, że stosownie do art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony, ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu; pismo z 8 lutego 2018 r. do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, które Spółdzielnia otrzymała do wiadomości jako strona postępowania wymieniona obok pełnomocnika wnioskodawczyni oraz Miasta P.; pismo z 8 lutego 2018 r. do Urzędu Miasta P. – Wydziału Urbanistyki i Architektury, które Spółdzielnia otrzymała do wiadomości jako strona postępowania wymieniona obok pełnomocnika wnioskodawczyni oraz Miasta P.; pismo z 9 lutego 2018 r. skierowane do Spółdzielni dotyczące udzielenia informacji o podmiocie, który zrealizował zabudowę działek przeznaczonych do zwrotu. Ponadto przedstawiciel Spółdzielni uczestniczył w oględzinach nieruchomości oraz zapoznał się z aktami sprawy, zaś w dniu 15 kwietnia 2019 r. skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie, wskazując, że celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla, w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Od czasu złożenia przez Spółdzielnię pisma z 15 kwietnia 2019 r. ze stanowiskiem w sprawie, Starosta nie podejmuje żadnych czynności w niniejszym postępowaniu z udziałem skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie otrzymała od organu zawiadomienia o wykluczeniu jej jako strony postępowania administracyjnego. Nie otrzymała również odpowiedzi na pismo z 14 sierpnia 2019 r., w której Starosta mógł poinformować o braku przymiotu strony i odmowie udzielenia dalszych informacji. Taką informację Spółdzielnia otrzymała dopiero od Wojewody, który w piśmie z 25 sierpnia 2020 r. odmówił rozpatrzenia ponaglenia z 7 sierpnia 2020 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy czynności mające na celu ustalenie stron postępowania prowadzić należało na początku postępowania administracyjnego, nie zaś po 4 latach postępowania i po złożeniu przez skarżącą stanowiska strony o braku przesłanek do zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. Na skutek braku odpowiedzi na pismo z 14 sierpnia 2019 r. Spółdzielnia została pozbawiona możliwości przedstawienia własnej argumentacji i wskazania przepisów prawa uzasadniających uznanie jej za stronę. Tym samym pozbawiono ją również możliwości poddania stanowiska Starosty kontroli przez organ II instancji oraz sąd administracyjny. Za niezasadne należy zatem uznać twierdzenia Sądu I instancji, że ustalenie czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony nastąpi w decyzji rozstrzygającej sprawę. Skarżąca nie miała bowiem możliwości przedstawienia swojej argumentacji w tym zakresie. Biorąc zaś pod uwagę stanowisko Starosty nie otrzyma również decyzji. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że podstawą złożenia skargi na bezczynność Starosty był brak odpowiedzi organu na pismo Spółdzielni z 14 sierpnia 2019 r. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem Starosta przez rok nie odpowiedział na pismo skarżącej. Organ nie tylko nie informował Spółdzielni o stanie sprawy, pomimo że nie została formalnie wykluczona z postępowania, ale też nie poinformował o braku przysługiwania jej statusu strony. Powyższe działanie uchybiło w sposób rażący przepisom postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi sprawa winna zostać załatwiona bezzwłocznie. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby Starosta skierował do skarżącej stosowne pismo zawierające stanowisko dotyczące przysługiwania jej statutu strony. Pomijając zatem nawet aspekt statusu strony przysługującego skarżącej, w przedstawionych realiach prawnych na organie ciążył wynikający z przepisów prawa obowiązek odpowiedzi na pismo z 14 sierpnia 2019 r.. Brak w tym zakresie czynności procesowych przewidzianych przepisami k.p.a. świadczy o bezczynności organu. Wszelka opieszałość organu jest szkodliwa dla interesu publicznego. Organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Przedstawione powyżej okoliczności uprawniają do uznania, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Co więcej, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie ocenił należycie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisu art. 35 § 3 k.p.a., a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli terminowości prowadzonego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie było lakoniczne. Sąd I instancji ograniczył się w zasadzie do powtórzenia konstatacji Starosty o braku przysługiwania Spółdzielni statusu strony, nie pochylił się zaś w ogóle nad zarzutem braku terminowości po stronie organu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że skargę do sądu, w tym skargę na bezczynność może wnieść ten, kto ma w tym interes prawny. W przypadku skargi na bezczynność dotyczy ona zaniechań procesowych organu w skutecznie wszczętym i prowadzonym postępowaniu. Przepisy prawa materialnego odnoszące się do przedmiotu tego postępowania będą w konsekwencji wyznaczały krąg stron postępowania. W rozpoznawanym przypadku zarzut bezczynności został zgłoszony względem postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, krąg stron tego postępowania będą zatem wyznaczały przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą kwestii związanych z ustaleniem tytułu prawnego Spółdzielni do działek objętych żądaniem zwrotu. Nie zostało zatem zakwestionowane, że Spółdzielnia nie dysponuje tytułem prawnym do gruntu, nie jest jego właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, nie legitymuje się też prawami wymienionymi w art. 138 u.g.n., które w razie orzeczenia o zwrocie nieruchomości, wygasają. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że prowadzone postępowanie o zwrot nie dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, albowiem jego skutek nie oddziałuje na sferę jej praw i obowiązków. Nie jest trafne stanowisko skargi kasacyjnej, że interes prawny Spółdzielni może zostać wywiedziony z art. 140 ust. 4 i art. 142 ust. 1 u.g.n. Zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości zwracanej ma wpływ na wysokość zwracanego odszkodowania. Zwrot ten następuje jednak wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 140 ust. 1 u.g.n.), a nie na rzecz podmiotu, który ewentualnie dokonał nakładów na cudzą rzecz. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan z dnia wywłaszczenia i stan z dnia zwrotu, nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i w otoczeniu nieruchomości zwracanej. Wyceny dokonuje się w oparciu o przepisy art. 149 i n. u.g.n. Przepis art. 226 § 1 k.c., który reguluje zwrot nakładów koniecznych na rzecz samoistnego posiadacza w dobrej wierze, nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a o zwrocie nakładów na rzecz samoistnego posiadacza nie orzeka się w decyzji starosty. Z tych względów źródłem interesu prawnego dla Spółdzielni w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (art. 28 k.p.a.) nie mógł być art. 140 ust. 4 w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. i art. 226 § 1 k.c., te przepisy nie zostały przez Sąd I instancji naruszone. Jednocześnie za wadliwą należy uznać argumentację podaną przez Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia, że Sąd "w ramach złożonej skargi na bezczynność "nie przesądza o interesie prawnym czy faktycznym skarżącej", "nie przesądza, czy Spółdzielni będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości", a rozstrzygnięcie kwestii stron postępowania nastąpi w decyzji rozstrzygającej sprawę. Niewątpliwie organ administracji na każdym etapie postępowania, zatem aż do jego zakończenia, ma obowiązek dbać o jego prowadzenie z udziałem wszystkich stron postępowania i aktualizować ich krąg w miarę ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. Oceniając legitymację do wniesienia skargi na bezczynność Sąd I instancji ma natomiast obowiązek dokonać takiej oceny wedle stanu istniejącego w dacie orzekania, zatem musi przesądzić, czy skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi. Ta wadliwość uzasadnienia, być może wywołana niedostateczną precyzyjnością argumentacji, nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, albowiem wcześniej wyrażone stanowisko w kwestii legitymacji skargowej Spółdzielni jest prawidłowe. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem w sprawie ze skargi na bezczynność przepis ten nie znajduje zastosowania, odnosi się do skarg na decyzje i postanowienia. W przypadku skargi na bezczynności podstawą orzekania jest art. 149 p.p.s.a. W sprawie Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie określonym w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w tym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przy tym przepisem, z którego wynika dla sądu I instancji obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy. Natomiast źródłem interesu prawnego w postępowaniu nie są czynności faktyczne organu względem określonych podmiotów, w szczególności fakt zawiadamiania o określonych czynnościach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedynie skierowanie przez organ rozstrzygnięcia do podmiotu pozbawionego w sprawie interesu prawnego, rodzi dla takiego wadliwie zidentyfikowanego adresata decyzji uprawnienie do jej zaskarżenia, sytuacja taka w sprawie nie ma miejsca. Trzeba też mieć na uwadze, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotną rolę odgrywa przesłanka wykorzystania jej na cel wywłaszczenia, co wobec kwestii powstania osiedla mogło uzasadniać uzyskanie stosownych informacji od Spółdzielni. Nie można jednak podzielić stanowiska, że zawiadomienia o czynnościach i przesyłana korespondencja powinny mieć dla Sądu I instancji znaczenie przy ocenie legitymacji skargowej Spółdzielni. Pozbawiony jest także wagi argument, że Sąd I instancji pominął kwestię braku reakcji organu na pismo Spółdzielni z 14 sierpnia 2019 r. Przedmiotem skargi była bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku R. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie bezczynność w rozpoznaniu jakiegokolwiek wniosku Spółdzielni, nadto Spółdzielnia nie twierdzi, aby pismo to stanowiło wniosek inicjujący samodzielne postępowanie. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.