I SAB/Po 21/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] września 2020 r. wniosła skargę na bezczynność Starosty w sprawie z wniosku R. W. o zwrot nieruchomości położonej w P.. Organowi zarzucono rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy tj. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "K.p.a."). Jednocześnie Spółdzielnia wniosła: - o zobowiązanie Starosty do podjęcia czynności w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, - o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że Starosta prowadzi postępowanie z wniosku R. W. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...],[...] i arkusz mapy [...], działka nr [...] z obrębu P. . W dniu [...] kwietnia 2019 r. Spółdzielnia przedstawiła stanowisko w sprawie, wskazując, że celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla, w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Od czasu złożenia przez Spółdzielnię powyższego pisma ze stanowiskiem w sprawie, Starosta nie podejmuje żadnych czynności w postępowaniu z udziałem Spółdzielni. Pismem z 7 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 14 sierpnia 2019 r. Spółdzielnia zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismem z 25 sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] poinformował, że Spółdzielni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Spółdzielni postępowanie prowadzone przez Starostę jest procedowane w sposób nieefektywny poprzez brak wykonywania jakichkolwiek czynności, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Spółdzielnia nie jest też informowana o stanie sprawy, pomimo że nie została formalnie wykluczona z postępowania. Starosta przez rok nie odpowiedział na pismo Spółdzielni i nie informował o braku przysługiwania jej statusu strony. Spółdzielnia nie zgodziła się z argumentacją, że nie posiada interesu prawnego zgodnie z art. 28 K.p.a. Wyjaśniła, że urządzone parkingi, zieleń izolacyjna, czy chodniki (ciągi piesze) oraz fragmenty dróg wewnętrznych, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P. - N. w dzielnicy S. z 1973 r., wybudowano jako nieodłączną część osiedla mieszkaniowego, przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Spółdzielnia do dzisiaj utrzymuje te tereny na własny koszt. Interes prawny wynika zatem z art. 140 ust. 4 w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 – dalej: "u.g.n."). Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości objętej ww. postępowaniem zwrotowym [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest ujawniona ani jako jej właściciel, ani jako użytkownik wieczysty. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P. . Ponadto z akt sprawy nie wynika, by Spółdzielnia dysponowała jednym z tytułów prawnych do ww. nieruchomości, o których mowa w art. 138 u.g.n. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że posiada ona przymiot strony w postępowaniu zwrotowym. Starosta poinformował, że materiał dowodowy został już zebrany w sprawie, a strony postępowania zostały o tym fakcie poinformowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z powołanymi przepisami, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. W tym kontekście wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Wyjaśnić należy, że w zakresie skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność, jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Na gruncie badanej sprawy skarżąca wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia, następnie skargę na bezczynność Starosty w sprawie z wniosku R. W. o zwrot nieruchomości położonej w P.. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia bezczynności organu, który zasadnie uznał, że Spółdzielnia na tym etapie nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 32 P.p.s.a., stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzecxzenia.nsa.gov.pl). W wyroku NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10 (LEX nr 1121192) wyrażono pogląd, że treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W wyroku z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10 (LEX nr 1152048) NSA podkreślił, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony. Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa - w tym prawa cywilnego (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, z 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08, z 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06, z 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06 – dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r. OPS 6/03, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 68). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że zasadnie Starosta w ramach prowadzonego postępowania z wniosku R. W. o zwrot nieruchomości uznał, że Spółdzielnia, na tym etapie, nie posiada statusu strony postępowaniu. Organ wyjaśnił, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości objętej ww. postępowaniem zwrotowym [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest ujawniona ani jako jej właściciel, ani użytkownik wieczysty. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P.. Starosta, odpowiadając na skargę, wyjaśnił, że nie zawiadamiał w toku postępowania Spółdzielni, m.in. o wszczęciu postępowania ani o zebraniu materiału dowodowego czy innych czynnościach wykonywanych w sprawie, gdyż nie uznawał Spółdzielni za stronę niniejszego postępowania. Mając na uwadze, że skarżąca w skardze wywodzi swój interes prawny z przepisu prawa materialnego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny", o którym mowa w powołanym przepisie, oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a. Przyjąć zatem można, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, opublikowano: ONSAiWSA 2016/4/54). Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (zatem nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie których dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Sąd wskazuje, że ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty lub w orzeczeniach w inny sposób kończących sprawę. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, to może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. W konsekwencji Sąd w granicach niniejszej sprawy nie przesądza, czy Spółdzielni będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Jednocześnie w ramach złożonej skargi na bezczynność Sąd nie przesądza o interesie prawnym, czy faktycznym skarżącej. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty dopuszczalne jest odrzucenie skargi przez Sąd. A contrario, jeżeli brak interesu prawnego nie jest oczywisty, badania należy dokonać w ramach prowadzonego postępowania, a skarga w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego winna być oddalona (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 9/13, postanowienie NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/15). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.