II SA/Gd 1449/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. I. i H. I. na decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2001 r., nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 marca 2000 r. nr [[...]], 2/ zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. I. i H. I. 270 zł (dwieście siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 marca 2000 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu skarżącym J. I. i H. I. nieruchomości położonej w G. przy ul. K. stanowiącej część działki nr [[...]] i nr [[...]] objętej księgą wieczystą Kw nr [[...]]. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomości te zostały nabyte w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umową z dnia 29 maja 1965 r., w której, podobnie jak w decyzji lokalizacyjnej poprzedzającej zawarcie umowy, przewidziano zagospodarowanie ich na potrzeby A. Organ administracji wyjaśnił też, że ustalił na podstawie oględzin nieruchomości, że nie są one zbędne na cel określony w umowie, gdyż na działce nr [[...]] znajduje się ujęcie wody dla potrzeb A., a działka nr [[...]] stanowi grunt zakrzewiony, z urządzonym wybiegiem dla zwierząt stepowych oraz nieutwardzonym parkingiem. Podniesiono przy tym, że w decyzji lokalizacyjnej poprzedzającej zawarcie umowy przewidziano przeznaczenie części działki nr [[...]], przylegającej do działki nr [[...]], na parking. Wskazano też, że obie działki stanowią własność Gminy Miasta i pozostają w trwałym zarządzie A. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k. p.a. poprzez niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 1 marca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, co powoduje niemożność ich zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Wskazał przy tym, że na działce nr [[...]] znajduje się ujęcie wody wykorzystywane na potrzeby A., a działka nr [[...]] w części stanowi strefę ochronną dla ujęcia wody i w części wybieg dla zwierząt. Wyjaśniono również, że wybieg dla zwierząt został wybudowany w latach siedemdziesiątych oraz, że parking znajdujący się na części działki nr [[...]] stanowi integralną część infrastruktury ogrodu zoologicznego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego i postępowania, co w odwołaniu. Naruszenie art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniali pominięciem normatywnie określonych sytuacji, w których wywłaszczona nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z tym m.in. podnieśli, że jeżeli w ciągu 7 lat od nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, na który nieruchomość została nabyta albo też utraciła moc decyzja lokalizacyjna, to z woli ustawodawcy nieruchomość uznaje się za zbędną. Zdaniem skarżących organ administracji publicznej winien dążyć do wyjaśnienia, czy przesłanki te są spełnione. W razie zaś ustalenia ich wystąpienia zobowiązany jest przyjąć, że działka lub jej część stała się zbędna. Skarżący twierdzili też, że niedostatecznie wyjaśniona została kwestia niezbędności nabycia przedmiotowej nieruchomości, jak również jej przeznaczenia na cele użyteczności publicznej. Odnośnie zaś do części działki nr [[...]] twierdzili, że dotychczas nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia to jest budowy urządzeń ogrodu zoologicznego. Ich zdaniem twierdzenie, że parking stanowi infrastrukturę ogrodu zoologicznego jest gołosłowne, zaś odmowa przeprowadzenia wnioskowanych dowodów potwierdza, że teren wykorzystywany jest na cele komercyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy postępowania administracyjnego, w którego wyniku Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, odmówił zwrotu na rzecz skarżących nieruchomości położonej w G. przy ul. K. obejmującej część działki nr [[...]] i nr [[...]], które, jak wynika z księgi wieczystej Kw nr [[...]], stanowią własność Gminy Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W związku z tym, podzielając powyższe stanowisko oraz mając na uwadze okoliczność, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652), Miasto jest miastem na prawach powiatu, należało stwierdzić, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kp.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, drugi zaś, że wznawia się postępowanie administracyjne, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Zatem, skoro stosownie do zacytowanej uchwały Prezydent podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy z wniosku skarżących na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kp.a., to zachodziła podstawa wznowienia postępowania wymieniona wart. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Uwzględniając skargę ze wskazanego wyżej powodu należy wyjaśnić na potrzeby dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, że w uzasadnieniu powoływanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kp.a.). W takiej sytuacji, jak wskazano w tym uzasadnieniu, będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 kp.a., czyli sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku przez wojewodę), z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Omówione wyżej uchybienie, pomimo niewskazania go przez skarżących w skardze, zostało uwzględnione przez Sąd, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To uchybienie nie jest jednak jedyną podstawą uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, zgodnie z zarzutami skargi, w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu rozpatrzenie wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, postępowaniu toczącym się pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniało się stosownie do treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie, które Sąd orzekający podziela, przyjęto, że istotne wobec tak sformułowanego przepisu jest ustalenie nie tyle stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w chwili żądania zwrotu, ile stanu w ciągu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w tym okresie (siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) rozpoczęto prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., II RN 11/01, OSNAPiUS 2002 r. Nr 21, poz. 513 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, nr 54436 w Systemie informacji prawnej Lex). Ustalenie to jest istotne, gdyż z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a zatem późniejsze zrealizowanie tego celu, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś prowadzi do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wskazane okoliczności (termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu) nie był w ogóle przedmiotem uwagi orzekających w sprawie organów, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga podlega uwzględnieniu także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania uzasadniało rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy powołanych przepisów oraz nadto na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu konieczne tylko wówczas, gdy decyzja podlega jakiemukolwiek wykonaniu. Decyzja odmowna, czyli taka jaka została podjęta w niniejszej sprawie, nie wymaga zaś żadnego wykonania. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o obowiązku zwrotu skarżącym kosztów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stosował przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.