II SA/Gd 1490/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S., J. S. i M. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasad tworzenia klubów radnych oddala skargę. 3 II SA/Gd 1490/03 U z a s a d n i e n i e Dnia 28 marca 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. Załącznikiem nr 1 do uchwały był statut gminy. W § 43 ust. 1 statutu została zawarta zasada, że warunkiem utworzenia klubu radnych jest zadeklarowanie w nim udziału co najmniej 5 radnych. Pismem z dnia 14 kwietnia 2003 r. G. B., M. T., J. S. i B. S. wnieśli w trybie nadzorczym skargę na wymienioną uchwałę zarzucając jej niezgodność z prawem. W odpowiedzi Wojewoda jako organ nadzorczy wezwał Radę Gminy do złożenia w tej sprawie wyjaśnień. Dnia 28 kwietnia Rada Gminy ustosunkowała się do zarzutów. Wojewoda zajął stanowisko w sprawie pismem z dnia 15 maja 2003 r. [...]. Organ nadzorczy wskazał, że część zaskarżonych przepisów statutu gminy będzie przedmiotem obrad na sesji Rady Gminy w dniu 30 maja 2003 r., natomiast § 43 ust. 1 statutu nie narusza art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Następnie, na wniosek skarżących, Wojewoda wyjaśnił, że istnieje sprzeczność zapisów § 34, § 53 ust. 4 oraz § 60 ust. 3 statutu gminy z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednak nie podjął czynności w trybie art. 91 ust. 1 tej ustawy, ponieważ Rada Gminy ma podjąć zmianę wskazanych regulacji. W piśmie z dnia 17 lipca 2003 r. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw prawnych podjęcia czynności nadzorczych w stosunku do zapisów § 34 i 43 statutu gminy. Skarżący pismem z dnia 4 sierpnia 2003 r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na ustaleniu brzmienia § 43 ust. 1 statutu uniemożliwiający utworzenie klubu radnych jakiemukolwiek komitetowi wyborczemu ubiegającemu się o mandaty radnych Rady Gminy. Wnieśli jednocześnie o zmianę tego przepisu w ten sposób, aby warunkiem utworzenia klubu był zadeklarowany udział w nim 3 radnych. Rada Gminy odrzuciła to wezwanie. Na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym G. B., M. T., J. S. i B. S. wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Powołali się oni na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA 910-917/96, które zawierało tezę, iż "przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.". Według nich postępowanie Rady Gminy stanowi niedopuszczalne utrudnienie w korzystaniu z praw radnych gminy i tym samym uniemożliwia skuteczny udział wszystkich sił społecznych w pracach Rady Gminy. Określenie dolnego limitu radnych uprawnionych do utworzenia klubu powinno uwzględniać przede wszystkim podziały społeczno-polityczne w radzie i umożliwiać prowadzenie spraw przez radnych zgodnie z poglądami społeczności gminnej. Powinno się przy tym brać pod uwagę specyfikę lokalną, jej społeczne uwarunkowania i poglądy polityczne jej przedstawicieli. W przeciwnym razie kluby radnych nie będą w stanie wykonywać funkcji przewidzianych dla nich przez ustawodawcę. Podkreślili również, że oni sami stanowią 25% rady a ze względu na wyznaczony limit nie mają możliwości stworzenia klubu radnych. Zgodnie z zasadami państwa demokratycznego jako mniejszość należy im się prawo do przeciwstawienia się większości i prawo do opozycji (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt II SA 5/99). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując, że Wojewoda nie stwierdził niezgodności § 43 ust. 1 statutu gminy z prawem. Rada Gminy również odrzuciła wezwanie skarżących w dniu 4 sierpnia 2003 r. Sporny zapis został umieszczony w statucie zgodnie z wolą większości radnych w przewidzianej prawem procedurze. Zatem skarga jest pozbawiona racji a § 43 ust. 1 nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna z następujących powodów. Skarga została wniesiona przez trzech radnych Gminy [...] w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że muszą zostać spełnione dwa elementy uprawniające do wniesienia skargi do sądu: 1. bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego, 2. wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pierwszy z tych elementów skarżący spełnili wzywając Radę Gminy do zmiany zapisu statutu pismem z dnia 4 sierpnia 2003 r. Pozostaje do rozważenia drugi z elementów. Uchwała [...] uchwaliła Statut Gminy [...], w Rozdziale III Statutu określiła zasadę tworzenia klubu radnych. W § 42 statutu postanowiono, iż warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych. Przepis ten w równej mierze dotyczy wszystkich radnych bez względu na ich przynależność do partii politycznej, jednakowo traktuje wszystkich radnych i w żadnym razie nie narusza uprawnień skarżących do zrzeszania się w klubie radnych ani nie ogranicza ich w możliwościach wykonywania obowiązków radnego. Niezależnie od powyższego skarżący nie wykazali na czym polega naruszenie interesu prawnego skarżących przez tak uchwalony w drodze głosowania statut gminy. W sytuacji kiedy jak twierdzą skarżący w obrębie Rady nie ma żadnego klubu każdy z radnych (15) ma jednocześnie uprawnienia wynikające z § 30 Statutu – w tym inicjatywy uchwałodawczej. Drugą kwestią w sprawie jest zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wyżej cytowanym) stanowi, iż radni mogą tworzyć kluby radnych działające na określonych w statucie gminy. Przepis ten nie określa limitu radnych wymaganego do stworzenia klubu. Powstaje pytanie jaka ilość radnych jest odpowiednia do stworzenia klubu czy wystarcza trzech radnych zgodnie z zasadą tres colegium focet czy też winna to być większa ilość radnych? Czy limit 5 radnych jest liczbą wystarczającą czy za wysoką? Polityczne uwarunkowania wynikające ze składu osobowego rady zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie mogą być też przesłanką decydującą o legalności uchwały. W sytuacji rozbicia radnych ze względu na ich przynależność partyjną i niewielkimi różnicami w przynależności partyjnej radnych demokratyczną formą przyjęcia statutu jest głosowanie nad statutem. Skoro w głosowaniu brali udział wszyscy radni, jak twierdzą skarżący, to o treści uchwały decyduje wynik głosowania zwłaszcza, iż tworzenie klubu radnych jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Na koniec zauważyć należy, iż radni reprezentują przed wszystkim interes mieszkańców gminy a dopiero później interes partii. Brak klubu nie ogranicza zresztą poszczególnym radnym reprezentowania także interesu swojej partii. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) oddalił skargę.