II SA/Gd 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. W. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. I. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2007r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2007 r. Nr [...] nieuwzględniające zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w U.. Skarżący w skardze domagają się uchylenia wskazanych powyżej postanowień. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 listopada 2007 r. Nr [...] odmówił uwzględnienia następujących, zgłoszonych w piśmie pełnomocnika I. i J. W. z dnia 24 października 2007r. , zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 września 2003r. Nr [...], nakazującej wyżej wymienionym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w U.: nieistnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny odpowiedział na te zarzuty w pięciu punktach uzasadnienia. Skarżący w zażaleniu wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przedstawili własny opis stanu faktycznego i prawnego sprawy, z którego wyprowadzili konkluzję o niewykonalności obowiązku polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji. W przekonaniu strony skarżącej, do wyegzekwowania tego obowiązku nie można zastosować wykonania zastępczego, gdyż wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest czynnością faktyczną, polegającą na zaprzestaniu przez dłużnika wykorzystywania pomieszczeń na cele zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji; obowiązku o takim charakterze nie może wykonać za dłużnika inna osoba. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. I. i J. W. skorzystali z tego prawa i w piśmie z dnia 25 lutego 2004r. zgłosili zarzut. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniem z dnia 17 marca 2004 r. Nr [...] odmówił uwzględnienia zarzutu, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Ponowne kierowanie zarzutów w sprawie prowadzenia tej samej egzekucji administracyjnej jest bezpodstawne - z jednym wyjątkiem: gdy zarzut dotyczy kolejnego środka egzekucyjnego. Podniesiony przez pełnomocnika strony zobowiązanej zarzut niedopuszczalności zastosowania w tej egzekucji administracyjnej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego nie został uwzględniony przez Powiatowego Inspektora, Nadzoru Budowlanego, który w pkt. 5. uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że uruchomienie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne tylko wtedy, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy - tymczasem przeprowadzona w dniu 9 października 2007r. kontrola wykazała, że wskazanego wyżej obowiązku nie wykonano; organ dodał, iż informacja o dopuszczalnych środkach egzekucyjnych, w tym wykonaniu zastępczym na koszt zobowiązanego, w egzekwowaniu obowiązku o charakterze niepieniężnym została podana w tytule wykonawczym z dnia 2 lutego 2004r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż w odniesieniu do treści zażalenia, w części dotyczącej wyłącznie kwestionowanego uprawnienia do zastosowania w tej sprawie wykonania zastępczego, przytacza się stosowny fragment art. 122 § 2 pkt 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie (...), w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (...), będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ II instancji nie zgodził się z poglądem, iż czynność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego obecnie jako warsztat usługowy nie może być wykonana przez inną osobę niż zobowiązany. Skarżący nie wzięli pod uwagę specyfiki technologicznej takiego obiektu. We wniesionej skardze, strona skarżąca zarzuciła: 1) nieistnienie egzekwowanego obowiązku administracyjnego, 2) niewykonalność egzekwowanego obowiązku administracyjnego; 3) brak wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, 4) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej 5) niedopuszczalność zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę egzekucji nie istnieje oraz jest niewykonalny z uwagi na istnienie innej decyzji administracyjnej wydanej wcześniej określającej doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów, które zostały przez stronę złożone. Podstawą prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji jest wydana w dniu 4 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] nakazująca I. i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo - gospodarczego pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu słupskiego wskazał, że decyzją z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazującej Panu J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów. Stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowało ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji w oparciu o aktualnie zbierany materiał dowodowy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] została pismem z dnia 12 września 2003 r. zaskarżona przez I. i J. W.. Decyzją z dnia 3 października 2003 r. Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] stałe się ostateczna. Pismem z dnia 7 sierpnia 2002 r. I. i J. W. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazującej J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3326/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazującej J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów. Wyrok z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3326/02 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawomocny. Skutkiem wskazanego wyżej wyroku decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazująca J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów pozostaje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Zdaniem skarżących, wydając zaskarżone postanowienie zajmujące negatywne stanowisko w sprawie złożonych przez stronę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji abstrahuje od faktu, że w dniu dzisiejszym w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje administracyjne regulujące te same te same prawa i obowiązki strony- I. i J. W., zachodzi więc tożsamość spraw, która załatwiona została dwiema decyzjami. W ocenie strony skarżącej, stan faktyczny sprawy wskazuje, że w sprawie zachodzą przesłanki nieważności decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] nakazującej I. i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo -gospodarczego pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...], gdzie podstawę stwierdzenia nieważności stanowi przepis art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. W świetle orzecznictwa administracyjnego i doktryny administracyjnej zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesu prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (braku ich nabycie lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy skarżący stwierdzili, że zarówno decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. - funkcjonująca w obrocie prawnym jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003r. dotyczą tych samych praw i obowiązków strony co skutkuje, że późniejsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być skutecznie wykonana bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie strony zaistniała sytuacja powoduje nieistnienie obowiązku stwierdzonego decyzją z dnia 4 września 2003 r. z uwagi na istnienie decyzji administracyjnej określającej stronie wykonanie przeciwstawnego obowiązku. W ocenie strony stan faktyczny powoduje również brak wymagalności obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji położonego na działce m [...] w U. przy ul. [...]. Skoro bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje inna, nie uchylona dotychczas decyzja administracyjna nakazująca stronie wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji do stanu zgodnego z prawem to przeciwny obowiązek wynikający nawet z ostatecznej decyzji j es t nie może być uznany za wymagalny. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji położonego na działce m [...] w U. przy ul. [...]. Określony bowiem w decyzji z dnia 4 września 2003 r. obowiązek nie może odnieść skutku prawnego wobec istnienia innego, przeciwstawnego stwierdzonego prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną obowiązku. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne tego samego organu powoduje, że egzekucja obowiązku określonego w decyzji późniejszej jest niedopuszczalna. Ponadto w ocenie skarżących do wyegzekwowania obowiązku administracyjnego przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie może mieć zastosowania wykonanie zastępcze bowiem wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest czynnością faktyczną polegającą na wymuszeniu zaprzestaniu przez dłużnika wykorzystywania pomieszczeń na cele zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji. Obowiązku o takim charakterze nie może za dłużnika wykonać inna osoba. Organy administracyjne błędnie w ocenie skarżących utożsamiają przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z demontażem znajdujących się w pomieszczeniu urządzeń, usunięcie z niego ruchomości i przetransportowanie w inne miejsce. Planowane przez organ wykonanie zastępcze zmierza w oczywisty sposób do opróżnienia pomieszczeń z ruchomości stanowiących własność strony co jest niezgodne z nałożonym w sprawie obowiązkiem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 154), określaną w dalszej części uzasadnienia – u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się w celu doprowadzenia do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku. W rozważanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem niepieniężnym, którym jest orzeczony wobec skarżących nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w U.. Zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i jest prowadzone przez organ egzekucyjny na podstawie i zgodnie z treścią wystawionego tytułu wykonawczego. Egzekucja może być wszczęta, jeżeli dłużnik nie wykonał dobrowolnie obowiązku po wcześniejszym upomnieniu dokonanym w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. Bezspornym w sprawie jest, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został przez skarżących wykonany. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych też względów organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. III SA/Wa 86/07 – LEX nr 309031). Uwagi powyższe należało poczynić z tego względu, iż w obszernych fragmentach skargi strona skarżąca kieruje swoje zarzuty również do wcześniej toczących się postępowań administracyjnych. Dotyczy to postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w z dnia 8 stycznia 1997r. nakazującej doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji do stanu zgodnego z prawem. W skardze formułowane są także zarzuty wobec decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 4 września 2003r., nakazującej Ilonie i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. decyzji, która po kontroli instancyjnej i sądowej stanowi tytuł wykonawczy w niniejszym postępowaniu. Do katalogu podstaw składania zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 u.p.e.a. należą m.in.: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5) oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6). Podnosząc m.in. wymienione wyżej zarzuty, skarżący wskazują, że ich zdaniem wyłącznie oni sami mogliby doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego, przez co niedopuszczalne było zastosowanie przez organ wykonania zastępczego, co z kolei powoduje brak możliwości wykonania obowiązku przy zastosowaniu wyżej wymienionego środka. Obowiązek nie został przez skarżących wykonany (jak wyżej to wskazano), a przyjęcie zasadności zarzutu braku możliwości zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego powodowałby niewykonalność tytułu wykonawczego. Wskazać też należy, że poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego upomnienie skarżący otrzymali w dniu 7 listopada 2003 r. Mieli zatem wystarczająco dużo czasu, ażeby uczynić zadość zobowiązaniu o którym wyżej. W tym miejscu powołać się należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1500/03), w którym oddalając skargę I. i J. W., w uzasadnieniu, dokonano wiążącej oceny prawnej stwierdzając o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji jako przywracającej porządek prawny naruszony samowolną działalnością właścicieli nieruchomości. Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżący uchylili się od wykonania nałożonego na nich obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego (nie zareagowali na upomnienie, a następnie została nałożona grzywna w celu przymuszenia, która została wyegzekwowana), orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Również pozostałe zarzuty sformułowane w pkt 1-5 skargi nie są uzasadnione, a sąd w tym zakresie podziela argumenty podniesione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.