II SA/Gd 153/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.N., L. O., M. S., H.K. i S. J. na postanowienie Wojewody z dnia 20 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieuznania za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę. Skarżący J. N. , L. O., M. S., H. K. i S. J. (osoby, którym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OZ/73/10 przywrócony został termin do wniesienia skargi vide: k. 895) wnieśli w dniu 30 marca 2009 r. skargę na postanowienie Wojewody z dnia 20 lutego 2009 r. Nr [...] o nieuznaniu ich za strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy ul. Z. [...] w L. , doręczone każdemu ze skarżących w dniu 26 lutego 2009 r. Skarżący zarzucają postanowieniu naruszenie przepisów art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne odmówienie prawa strony w przedmiotowym postępowaniu, twierdząc że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, bowiem jego zdaniem skarga nie czyni zadość przepisowi art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie przepisu art. 123 kpa, który w_@KON@_ _@POCZ@__@K§ 1 stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. _@POCZ@__@KON@§ 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda nie uznał wymienionych w nim osób za strony postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. O statusie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje przepis art. 28 kpa, uzależniając go od posiadania interesu prawnego. Jednakże w niniejszym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę, regulowanym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) rozstrzygające dla pojęcia strony znaczenie ma przepis szczególny, jakim jest art. 28 ust. 2 (w związku z art. 3 pkt 20) tej ostatniej ustawy. Niezależnie jednak od materialnej treści, jaką nadaje ustawodawca we wskazanych wyżej przepisach, żaden z nich nie przewiduje, by o statusie strony organ orzekał w formie postanowienia. Przechodząc do rozważań na tle przepisu art. 123 kpa wskazać należy, postanowienie jest władczym aktem organu administracji o charakterze indywidualnym, wydawanym co do zasady w toku postępowania administracyjnego, może dotyczyć zarówno stron, jak i innych uczestników postępowania (np. postanowienie o ukaraniu grzywną świadka lub biegłego art. 88 kpa). W literaturze przyjmuje się następującą klasyfikację postanowień (przedstawioną przez J. Zimmermanna patrz: Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, nr 1, s. 60): a) postanowienia ściśle procesowe, np. postanowienie o ukaraniu grzywną (art. 88 § 1), o odroczeniu rozprawy (art. 94 § 2), postanowienie w sprawie zwrotu kosztów postępowania (art. 261 § 3); b) postanowienia procesowe - mające wpływ na dalszy bieg postępowania, np. postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (art. 59), o zawieszeniu postępowania (art. 98 § 1), o wznowieniu postępowania (art. 149); c) postanowienia odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialnoprawny; do tej grupy postanowień należy zaliczyć m.in. postanowienia wydawane w trybie art. 106 przez organy współdziałające; d) postanowienia wydawane poza ogólnym postępowaniem administracyjnym, np. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści (art. 219). Jednakże z uwagi na kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego istotny jest podział na postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zwrot "postanowienie kończące postępowanie" zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzyganie określonych kwestii, jakie wynikają w jego toku (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05, baza orzeczeń LEX nr 197527). Z kolei postanowienie zaskarżalne jest zażaleniem tylko wówczas, gdy przewiduje to Kodeks postępowania administracyjnego (art. 141 § 1); zaskarżalności postanowienia nie można domniemywać. Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie, pomijając ocenę dopuszczalności jego wydania, nie mieści się w żadnej z kategorii postanowień, które ustawodawca przewidział do kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny (w sposób oczywisty nie jest to bowiem także postanowienie o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Z tych przyczyn skarga na przedmiotowe postanowienie jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W ocenie Sądu błędne było pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu co do możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis pkt 4 przewiduje wprawdzie kontrolę innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz w ocenie Sądu przedmiotowe postanowienie w tej kategorii się nie mieści. Akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w tym przepisie są to głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/2007, Baza orzeczeń LEX Polonica nr 1978011, wprawdzie wydany w innej sprawie, lecz zawierający ogólniejsze rozważania na tle wskazanego wyżej przepisu, por. także postanowienie NSA z dnia 16 września 2004, sygn. akt OSK 250/04, Baza orzeczeń LEX Polonica nr 372611, Prokuratura i Prawo - dodatek 2004/11-12 poz. 44), "w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (...). O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie aby akt (lub czynność) uznać za podlegający kontroli sądu administracyjnego, musi on spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem (lub czynnością), który dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. W konsekwencji, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, którego przedmiotem jest uznanie (nieuznanie) za stronę postępowania administracyjnego nie ma charakteru aktu, którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. według opisanych wyżej kryteriów. Status strony postępowania reguluje przepis prawa materialnego, przy czym wymaga podkreślenia, że podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do tego postępowania, może domagać się w szczególności oceny swego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, o ile dokona tego w terminie otwartym dla wniesienia odwołania przez strony, które w tym postępowaniu uczestniczyły. Może również żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o ile złoży podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o takiej decyzji. Jeśli natomiast dany podmiot nie jest stroną postępowania, organ orzeka o tej kwestii w drodze decyzji - o umorzeniu postępowania odwoławczego, czy też poprzez wydanie decyzji przewidzianych w art. 149 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Nie ma zatem wątpliwości, że podmiot, który uważa że jest stroną postępowania administracyjnego dysponuje takimi gwarancjami procesowymi, które w rezultacie negatywnych rozstrzygnięć w tym przedmiocie dokonanych przez organy administracji publicznej, przewidzianych w ustawie, umożliwiają w rezultacie kontrolę sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd zauważa, że gdyby nawet przyjąć, że zaskarżone postanowienie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, niezależnie od tego, czy skarżącym w istocie takie uprawnienia przysługują, warunkiem skutecznego zaskarżenia tego aktu do wojewódzkiego sądu administracyjnego byłoby poprzedzenie skargi uprzednim wezwaniem Wojewody na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o wydanym akcie. Jak wynika z akt takiego wezwania nie było, również nie powołują się na nie skarżący w skardze. W takiej sytuacji skarga podlegałaby odrzuceniu również z przyczyny określonej w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi jako niedopuszczalne odrzucił.