II SA/Gd 153/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi A. F. i A. F. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia zawiesić postępowanie. Decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta, działając w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej specustawą, zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ul. [...], [...] i [...] w G.". W toku postępowania strony – B. i J. W. oraz E. i J. W. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na pomniejszenie powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości ograniczające w przyszłości możliwość zabudowy pozostałych części działek. Strony wskazały, że ewentualna zgoda na proponowane przez inwestora rozwiązanie uzależniona jest od przyznania im dodatkowych nieruchomości od gminy równych wielkości zabranych fragmentów działek. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że inwestycja w kształcie przedłożonym przez inwestora spełnia wymagania stawiane przez przepisy specustawy. Nie odniósł się natomiast do wskazanych przez strony zastrzeżeń co do przebiegu planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. W. oraz E. i J. W. kwestionując przede wszystkim przebieg inwestycji, z którym wiąże się pozbawienie ich własności części działek, wskutek czego zmniejszy się ich wartość i możliwość zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Odwołanie wnieśli również A. i A. F. nie zgadzając się na odcięcie części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] pod budowę wylotu ul. [...] na ul. [...], albowiem taki przebieg drogi spowoduje ograniczenie funkcjonalności budynku nr [...], dostępu do drzwi wejściowych, dostępu do drzwi wejściowych, zsypu opału do piwnicy i parkowania samochodu. Wojewoda decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r., Nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2013 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ul. [...], [...] i [...]w G.", wskazując prawidłowo powstałe po podziale działki, przez które przebiega droga i niezbędna infrastruktura. Ustosunkowując się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy stanowiącej podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podkreślono, że konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów specustawy dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach jego treścią. W toku postępowania organy mogą zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. A. F. i A. F. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody zarzucając między innymi brak ustosunkowania się organów orzekających w sprawie do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony dotyczących przebiegu inwestycji przez część ich działek z naruszeniem prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalejp.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Innymi słowy Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punkt widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, dostępne na stronie https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy interpretacji pojęcia "zależy" z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.należy stosować także wykładnię systemową i funkcjonalną art. 15 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 264 p.p.s.a., nie tylko jako związek formalno-instytucjonalny - tj. polegający na tym, że dane zagadnienie wstępne należy do kognicji innej instytucji i musi być przez nie rozpoznane, aby można było kontynuować dane postępowanie sądowe - ale także jako związek treściowo-instytucjonalny, polegający na tym, że dana instytucja realizując swoje ustawowe zadania, przedstawia we właściwym trybie (art. 269 § 1 p.p.s.a.) rozstrzygnięcie, które ma na celu realizację celów wskazanych przez ustawodawcę (w tym przypadku - usunięcie ryzyka wystąpienia w danym typie spraw rozbieżności interpretacyjnych. Zawieszając w takim przypadku postępowanie sądowe sąd administracyjny postępuje adekwatnie do potrzeby ujednolicania w sposób przewidziany przez art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 269 § 1 i art. 264 p.p.s.a. praktyki wykładniczej sądownictwa administracyjnego. (por. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2011 r., I GZ 119/11, LEX nr 1080817, postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. II FZ 640/10 Lex nr 686741). Sądowi rozpoznającemu przedmiotową sprawę z urzędu jest wiadome, że Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 18 czerwca 2014 r. zwrócił się, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Izby Ogólnoadministracyjnej, o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a specustawy), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Pytanie to zostało zadane w związku z istotnymi rozbieżnościami interpretacyjnymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałymi na tle zagadnienia zakresu kognicji organu rozpoznającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Wykształciły się bowiem dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Według pierwszej z nich, organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Według drugiej koncepcji natomiast, organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności. We wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich przywołał bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne ilustrujące wskazane rozbieżności. Wobec powyższego Sąd uznał, że wynik przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego zależy od rozstrzygnięcia przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 264 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W ocenie Sądu bowiem istota zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i przed sądem administracyjnym, dotyczy właśnie zakresu kognicji organów administracji w przedmiocie oceny wniosku o realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy, czyli zagadnienia, w którym w orzecznictwie zachodzą poważne rozbieżności. Ich wyjaśnieniu służyć będzie podjęta przez właściwy skład NSA uchwała. Skarżący bowiem dążą do zweryfikowania przebiegu planowanej inwestycji drogowej i uwzględnienia przy tym ich interesów prawnych jako właścicieli działek częściowo zajętych przymusowo pod tą inwestycję. Stoją na stanowisku, że wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej złożony w trybie specustawy organy winny rozpatrzyć z poszanowaniem interesów osób trzecich. W razie przesądzenia przez NSA, że kognicja organów administracji w tej sprawie obejmuje również ocenę niezbędności i celowości inwestycji drogowej, wówczas skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegałaby uwzględnieniu. Przeciwne rozstrzygnięcie NSA doprowadzić musiałoby do oddalenia skargi. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z urzędu zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy z opisanego wyżej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.