II SA/Gd 155/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. W. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. I. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2007r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2007 r. Nr [...] o wykonaniu zastępczo na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w U. – określonego w odpisie tytułu wykonawczego, niewykonanego przez zobowiązanych I. i J. W. oraz o ustaleniu wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego w kwocie 16,000 zł. Skarżący w skardze domagają się uchylenia wskazanych powyżej postanowień. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 października 2007 r. nr [...] postanowił, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w U., pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, nałożony na l. i J. W. prawomocną decyzją z dnia 4 września 2003 r. Nr [...], zostanie wykonany zastępczo, w trybie postępowania egzekucyjnego, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego - jednocześnie wzywając zobowiązanych do wpłacenia kwoty 16.000,-zł jako zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor poinformował, że strona zobowiązana nie dopełniła ww. obowiązku pomimo uprzedniego nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia (postanowienie z dnia 10 maja 2004 r. Nr [...]/04). Po ściągnięciu grzywny organ egzekucyjny uznał, iż nałożony obowiązek może być wykonany przez inną osobę za zobowiązanego oraz na jego koszt, i dlatego zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, co wypełnia przesłankę art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przywołał również przepis art.128 § 2 ustawy, umożliwiający wezwanie zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Skarżący w złożonym zażaleniu wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a ponadto o "zobowiązanie organu I instancji do wydania orzeczenia w sprawie zarzutów złożonych pismem z dnia 8 grudnia 2006 r." Jednocześnie podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego do dnia dzisiejszego nie wydał postanowienia dotyczącego tych zarzutów. Dodatkowo skarżący zarzucili, że organ I instancji w sposób nieracjonalny określił wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego w kwocie 16.000,-zł, gdyż nie podał wyliczenia kosztów. W przekonaniu skarżących, do wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku nie można stosować wykonania zastępczego, ponieważ wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest czynnością faktyczną, polegającą na zaprzestaniu przez dłużnika wykorzystywania pomieszczeń na cele zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji - obowiązku o takim charakterze nie może za dłużnika wykonać inna osoba. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że wykonanie zastępcze stanowi egzekucję obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy nakładająca go decyzja stanie się ostateczna. Nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] została utrzymana w mocy prawomocnym rozstrzygnięciem odwoławczym z dnia 3 października 2003 r. Nr [...] (oddalający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Gd 1500/03). Konieczną i wystarczającą przesłanką dla prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi okoliczność niewykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. W omawianym przypadku obowiązek ten zaistniał już ponad cztery lata temu, a niespełnienie go jest niesporne. Inne okoliczności, w tym przedstawione w treści zażalenia, nie mają wpływu na bieg procedury egzekucyjnej. Zgodnie z art. 7 omawianej ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, a spośród kilku takich środków powinien zastosować najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Ponieważ nałożona w 2004r. grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania obowiązku, uruchomienie środka w postaci wykonania zastępczego było zasadne. Stosownie bowiem do art. 122 § 1 pkt 2 przywoływanej ustawy, w razie niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego (pomimo nałożenia i ściągnięcia grzywny) orzeka się wykonanie zastępcze. W odniesieniu do zastrzeżeń skarżących co do przewidywanej wysokości kosztów wykonania zastępczego organ odwoławczy przywołał treść art. 132 § 2 ustawy, w myśl którego, zobowiązany może w toku czynności egzekucyjnych zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania postępowania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a zobowiązany złożył oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykona w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny; organ uwzględni ten wniosek, jeżeli uzna oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Natomiast kwestie wykazu kosztów wykonania zastępczego i ich uiszczania normuje art. 133 ustawy. Rozpatrywany środek egzekucyjny może mieć w tej sprawie zastosowanie, bowiem w zakres obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu gospodarczo-garażowego, zamienionego na warsztat usługowy, wchodzą czynności fizyczne związane z wyeliminowaniem specyfiki technologicznej warsztatu. Organ II instancji wyjaśnił również, że egzekwowanie przez urząd skarbowy obowiązku o charakterze pieniężnym (ściągnięta grzywna) następuje w odrębnym postępowaniu - prowadzonym przez organ o innej właściwości rzeczowej. Zarzut dotyczący wymienionego wyżej postępowania pozostaje bez związku z postanowieniem organu nadzoru budowlanego o zastosowaniu wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym. We wniesionej skardze, strona skarżąca zarzuciła naruszenia art. 127 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdzie egzekwowany obowiązek o charakterze administracyjnym polegający na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania może być wykonany przez dłużnika. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż pismem z dnia 8 grudnia 2006 r. strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę zarzutów. Strona zaskarżyła postanowienie a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym lecz do zajęcia stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia 7 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął negatywne stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stanowisko organu I instancji podtrzymał postanowieniem z dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ostateczne postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego przesłano organowi egzekucyjnemu - Naczelnikowi Urzędu Skarbowego , który do dnia dzisiejszego nie orzekł w tej sprawie. W ocenie skarżących powyższe wskazuje, że postanowienie z dnia 18 października 2007 r. przedwczesne bowiem organ egzekucyjny nie rozstrzygnął ostatecznie do chwili obecnej zgłoszonych już w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów a dotyczących zasadności postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo strona zarzuciła, że organ I instancji w sposób nieracjonalny określił wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego na kwotę 16.000,0 zł. Określając wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego nie wskazano uzasadnienia do ustalenia takiej wysokości zaliczki, nie wskazano szczegółowych (nawet szacunkowych) kosztów poszczególnych czynności wykonania zastępczego co w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywatela do działalności organu administracyjnego. Ponadto w ocenie skarżących nie koszty ewentualnego wykonania zastępczego winny być adekwatne do czynności niezbędnych do uzyskania zamierzonego celu, w stanie faktycznym sprawy na zaprzestaniu działalności polegającej na diagnostyce samochodowej i wulkanizacji. Ponadto w ocenie skarżących do wyegzekwowania obowiązku administracyjnego przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie może mieć zastosowania wykonanie zastępcze bowiem wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest czynnością faktyczną polegającą na wymuszeniu zaprzestaniu przez dłużnika wykorzystywania pomieszczeń na cele zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji. Obowiązku o takim charakterze nie może za dłużnika wykonać inna osoba. Organy administracyjne błędnie w ocenie skarżących utożsamiają przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z demontażem znajdujących się w pomieszczeniu urządzeń, usunięcie z niego ruchomości i przetransportowanie w inne miejsce. Planowane przez organ wykonanie zastępcze zmierza w oczywisty sposób do opróżnienia pomieszczeń z ruchomości stanowiących własność strony co jest niezgodne z nałożonym w sprawie obowiązkiem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 154), określaną w dalszej części uzasadnienia – u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się w celu doprowadzenia do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku. W rozważanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem niepieniężnym, którym jest orzeczony wobec skarżących nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w U.. Zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i jest prowadzone przez organ egzekucyjny na podstawie i zgodnie z treścią wystawionego tytułu wykonawczego. Egzekucja może być wszczęta, jeżeli dłużnik nie wykonał dobrowolnie obowiązku po wcześniejszym upomnieniu dokonanym w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. Bezspornym w sprawie jest, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został przez skarżących wykonany. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych też względów organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. III SA/Wa 86/07 – LEX nr 309031). Uwagi powyższe należało poczynić z tego względu, iż w obszernych fragmentach skargi strona skarżąca kieruje swoje zarzuty również do wcześniej toczących się postępowań administracyjnych. Dotyczy to postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997r. nakazującej doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji do stanu zgodnego z prawem. W skardze formułowane są także zarzuty wobec decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003r., nakazującej I. i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. decyzji, która po kontroli instancyjnej i sądowej stanowi tytuł wykonawczy w niniejszym postępowaniu. Wskazać też należy, że poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego upomnienie skarżący otrzymali w dniu 7 listopada 2003 r. Mieli zatem wystarczająco dużo czasu, ażeby uczynić zadość zobowiązaniu o którym wyżej. W tym miejscu powołać się należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1500/03), w którym oddalając skargę I. i J. W., w uzasadnieniu, dokonano wiążącej oceny prawnej stwierdzając o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji jako przywracającej porządek prawny naruszony samowolną działalnością właścicieli nieruchomości. Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżący uchylili się od wykonania nałożonego na nich obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego (nie zareagowali na upomnienie, a następnie została nałożona grzywna w celu przymuszenia, która została wyegzekwowana), orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Nie można zgodzić się z stwierdzeniem strony skarżącej, iż w toczącym się postępowaniu nie może być zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 127 u.p.e.a.). Obowiązek nie został przez skarżących wykonany, a przyjęcie zasadności braku możliwości zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego powodowałaby niewykonalność wykonania tytułu wykonawczego, która w rozważanym przypadku nie występuje. Zwrócić należy uwagę, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, był użytkowany jako budynek garażowo gospodarczy i do tej funkcji, zgodnie z ostateczną decyzją stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, winien zostać przywrócony. Z materiałów dowodowych sprawy wynika, że zmiana przeznaczenia funkcji z obecnej (zakład diagnostyki samochodowej i wulkanizacji) na funkcję garażowo gospodarczą wymagać będzie min. demontażu wielu maszyn i urządzeń. Czynności te z całą pewnością zostaną zlecone specjalistycznej firmie. Wiąże się to z kosztami, których wysokość trudna jest, przed wykonaniem prac, do wyliczenia. Tym samym nie można było uznać jak twierdzi strona skarżąca, za nieracjonalną wysokość zaliczki ustaloną przez organ na kwotę 16.000,00 zł. Zaliczka ta będzie podlegała rozliczeniu po zakończeniu wykonania zastępczego. Nadto, na co trafnie zwraca uwagę organ II instancji, zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a., zobowiązany może w toku czynności egzekucyjnych zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a zobowiązany złożył oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykona w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.