II SA/Gd 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę. W dniu 8 listopada 2011 r. Burmistrz Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5188ha, stanowiącej współwłasność M. i A. S., polegającego na wydzieleniu działek nr [...] i [...] pod gminną drogę publiczną. Postanowieniem z 29 listopada 2011 r. Burmistrz Miasta zaopiniował pozytywnie, jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wstępny projekt podziału przedmiotowych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 9 stycznia 2012 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w zakresie nim rozstrzygniętym. Organ II instancji wskazał, że w przypadku podziałów dokonywanych na podstawie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 za zm), dalej u.g.n., zbędne jest postanowienie o zgodności proponowanego podziału z planem (art. 93 ust. 4 u.g.n.), a postępowanie w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie wnieśli M. i A. S. wskazując, że nie wyrażają zgody na podział działek nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 170/12, uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dotyczącego badania planowanego podziału w trybie określonym w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji WSA stwierdził, że stosownie do tego przepisu opinia o projektowanym podziale w rozpatrywanej sprawie winna dotyczyć spełnienia warunków określonych w decyzji z dnia 17 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z 3 września 2012 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z 29 listopada 2011 r., opiniujące pozytywnie zgodność proponowanego podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze na powyższe postanowienie M. i A. S. ponownie podnieśli, że nie zgadzają się na proponowany podział przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 617/12, oddalił skargę wskazując, że organ I instancji opiniując pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości prawidłowo ustalił jego zgodność z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z porównania załączników graficznych decyzji z 17 sierpnia 2009 r. oraz postanowienia organu I instancji wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z liniami podziału nieruchomości uwidocznionymi w projekcie podziału nieruchomości. Oznacza to, że projekt podziału jest zgodny z warunkami ustalonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym spełnione zostały warunki z art. 94 ust.1 pkt 2 u.g.n.. Uznał WSA, że słusznie organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skarga kasacyjna wniesiona na powyższy wyrok została odrzucona i orzeczenie stało się prawomocne. Burmistrz Miasta 25 czerwca 2012 r. wszczął drugie postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C., przy ul. Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] [...] ( tożsame z postępowaniem już się toczącym) i decyzją z 21 sierpnia 2012 r. zatwierdził plan podziału przedmiotowej nieruchomości. Kolejną decyzją z 21 września 2012 r. Burmistrz umorzył postępowanie wszczęte 25 czerwca 2012 r. jako bezprzedmiotowe, wskazując, że w sprawie toczy się już postępowanie administracyjne wszczęte 8 listopada 2011 r.. Od obu powyższych decyzji odwołanie wnieśli M. i A. S. podnosząc, że nie zgadzają się na dokonanie podziału. Decyzją z 20 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zarówno decyzję Burmistrza z 21 sierpnia 2012 r., jak i z 21 września 2012 r. oraz umorzyło postępowanie organu I instancji wszczęte 25 czerwca 2012 r.. Kolegium uznało, że nie mogło zostać wszczęte i prowadzone postępowanie w sprawie tożsamej z tą, która zawisła przed sądem administracyjnym i w której wydany został wyrok wiążący na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także umorzenie przez organ I instancji postępowania, w którym organ ten wydał już rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Obie wydane w sprawie decyzje są zatem wadliwe i podlegały uchyleniu, a postępowanie umorzeniu. Skargę na powyższą decyzje złożyli M. i A. S. podając, że podczas dwukrotnej wizyty w siedzibie Kolegium w dniach 25 października 2012 r. i 8 listopada 2012 r. nie zostały odnalezione odwołania będące przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium. Dopiero po czasie okazało się, że zostały one wysłane omyłkowo wraz z aktami do Sądu. Skarżący wskazali na wieloletnie prowadzenie niniejszej sprawy przy braku uregulowania wypłaty odszkodowania za część gruntu zajętą pod plantacje truskawek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniesionych przez skarżących odwołań od decyzji Burmistrza Miasta z 21 sierpnia 2012 r. oraz 21 września 2012 r.. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało dostateczną podstawę - powołując się na wskazane przepisy - do wydania decyzji o uchyleniu w całości obu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. Niewątpliwe jest w sprawie, że w opisanych wyżej decyzjach z 21 sierpnia 2012 r. i 21 września 2012 r. występują te same podmioty, występuje ten sam przedmiot postępowania, jakim jest podział nieruchomości, a także ten sam stan faktyczny i prawny określony w oparciu o przepisy u.g.n.. Oba odwołania mogły zatem zostać rozstrzygnięte jedną decyzją Kolegium. Zgodnie z treścią art.138 § 1 pkt.2 in fine k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, umarza postępowanie. Istota tego rodzaju rozstrzygnięcia polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Wskazany wyżej przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. Jednakże tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli bezprzedmiotowością postępowania. Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw procesowych do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może zatem wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, gdy np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy. Do przyczyn przedmiotowych należy również sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) ostateczną, albo gdy w tej samej sprawie toczy się wcześniej wszczęte postępowanie. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że decyzja organu I instancji z dnia 21 sierpnia 2012 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości w związku z planowaną budową drogi ul. Ż. była wydana w sprawie, w której toczyło się wcześniej wszczęte postępowanie w tym samym przedmiocie, w ramach którego wydane zostało postanowienie dotyczące zaopiniowania projektu podziału działek w związku z inwestycją celu publicznego. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału może zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie zaopiniowania projektu podziału. W tej kwestii wiążące jest rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 170/12. W kontrolowanej sprawie organ I instancji wydał decyzję zatwierdzającą podział bez uzyskania prawomocnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu tego podziału. Następnie wskutek dostrzeżenia wadliwości ponownie wszczętego postępowania organ I instancji wydał decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości skarżących. W świetle powyższych ustaleń zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że rozstrzygniecie sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości jest niedopuszczalne do momentu uzyskania waloru ostateczności przez postanowienie o prawidłowości opinii dotyczącej projektu tego podziału. W dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu planu podziału (21 sierpnia 2012 r.) postanowienie Burmistrza Miasta o pozytywnym zaopiniowaniu tego planu z 29 listopada 2011 r. nie było ostateczne ze względu na nierozpoznane odwołanie. Zatem decyzja zatwierdzająca podział była przedwczesna. Trafne jest stwierdzenie Kolegium, że niezakończenie sprawy dotyczącej opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości stanowi negatywną przesłankę, która uniemożliwia merytoryczne prowadzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Słusznie także uchylona została decyzji organu I instancji z 21 września 2012 r. umarzająca postępowanie, gdyż organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania, w którym wydał już rozstrzygniecie. Postępowanie to zakończyło się przed organem I instancji z momentem wydania decyzji w dniu 21 sierpnia 2012 r.. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skarżącym wskazać należy, że niniejsza decyzja Kolegium nie odnosi się merytorycznie do sprawy podziału nieruchomości. Wniesione przez nich odwołania od rozstrzygnięć Burmistrza zostały omyłkowo wysłane wraz z aktami do Sądu, co wydłużyło czas oczekiwania na rozstrzygnięcie Kolegium, jednak nie miało żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zawarte w skardze zarzuty nie doprowadziły do podważenia jej legalności, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.