II SA/Gd 1553/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Krzysztof Ziółkowski Sędziowie : WSA Janina Guść WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A, B oraz E. P., T. S. i G. G. na decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 18 stycznia 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia 18 stycznia 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 15 listopada 20000r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działce nr [...] przy ul. K. G.. Decyzję wydano na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że pismami z dnia 19 i 22 grudnia 2000r. A, B, C, D przy ul. K. [...],[...],[...],[...] złożyły wnioski o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...] oznaczonej na karcie mapy nr [...] położonej przy ul. K. w G., zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2000r. Zdaniem wnioskodawców winni oni brać udział w postępowaniu administracyjnym gdyż posiadają status strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Rozpatrując wniosek organ ustalił, że nieruchomość przy ul. K. [...],[...],[...],[...] zlokalizowane są po przeciwnej (w stosunku do terenu przedmiotowej inwestycji) stronie ul. K. i nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja (oddziela je wydzielony geodezyjnie pas drogowy o szerokości ok. 14 m). Projektowane budynki oddalone są ok. 25-30 m od budynków przy ul. K. [...],[...],[...],[...]. Z uwagi na powyższe, właściciele tych nieruchomości nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji zezwalającej na budowę. Wnioskodawcy nie wskazali w swoich pismach konkretnego przepisu prawa rzeczowego, którego naruszenie uzasadniałoby ich udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, nietrafny jest zarzut jakoby pominięcie wnioskodawców stanowiło naruszenie ich uprawnień i tym samym stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 skutkowało koniecznością wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższych ustaleń stwierdzono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na działce wchodzącej w skład obszaru, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] MRN z dnia 4 lutego 1988r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1988r. Nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwalą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 1993r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994r. Zgodnie z tymi ustaleniami teren inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną z usługami. Ustalenia planu nie ograniczają intensywności zabudowy, a także wysokości obiektów, które mogą powstać na terenie w/w jednostki. W ramach dokumentacji projektowej inwestor przedłożył opracowania wykazujące spełnienie warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym również opracowania wykazujące zachowanie wymaganego przepisami nasłonecznienia sąsiadującej zabudowy wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem nie można stwierdzić niezgodnego z prawem ograniczenia wykonywania prawa własności związanego ze zmianą warunków nasłonecznienia sąsiadującej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A, B, C oraz Wspólnota D w G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołująca się wskazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki jedynie nieruchomości wspólnot mieszkaniowych przy ul. K. [...],[...],[...] i [...] są zabudowane budynkami 4-kondygnacyjnymi, a więc zabudową niską. Planowana i realizowana przez inwestora budowa znajduje się w maksymalnej odległości 22 metrów od budynków odwołujących się, zaś inwestor uzyskał zgodę na budowę zespołu budynków wysokich liczących łącznie z garażami 16 kondygnacji. Oznacza to zasadniczą zmianę zagęszczenia i intensywności zabudowy w stosunku do obecnie istniejącej - niskiej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zmiany krajobrazowe i degradację środowiska naturalnego. Realizacja inwestycji spowoduje ograniczenie nasłonecznienia mieszkań, a tym samym naruszenie normy wynikającej z § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2001r. Nr [...]Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomości przy ul. Korczaka 2,4,6 i 8 zlokalizowane są po przeciwnej stronie ul. K. i nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowana została zamierzona inwestycja; oddziela je wydzielony geodezyjnie pas drogowy o szerokości ok. 14 m. Projektowane budynki oddalone są ok. 25-30 m od budynków przy ul. K. [...],[...] [...] i [...]. Właściciele tych nieruchomości nie uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wobec takiej lokalizacji i charakteru zamierzonej inwestycji nie posiadali w postępowaniu jej dotyczącym żadnego interesu prawnego lub obowiązku, który nadawałby im przymiot strony. Wnioskodawcy nie wskazali w swoich pismach ani w odwołaniach konkretnego przepisu prawa rzeczowego, którego naruszenie uzasadniałoby ich udział w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A, B reprezentowane przez zarządy oraz E. P., T. S. i G. G. - członkowie Wspólnoty D. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1,4,5 i art. 28 Kpa oraz § 13, 18, 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, w świetle którego jedynie właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestora ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. W przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie działki nr [...] przy ul. K., która z jednej strony graniczy z kotłownią, a z drugiej z gruntem porośniętym drzewostanem sąsiadującym z drogą gminną oczywistym jest, iż jedynie skarżący oraz pozostałe wspólnoty mają interes prawny w uczestniczeniu w czynnościach związanych z realizacja inwestycji budowlanej. W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Postanowieniami z dnia 2 sierpnia 2001r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi B sygn. akt IISA/Gd 1554/01 i ze skargi E. P., T. S. i G. G. sygn. akt IISA/Gd 1555/01 ze sprawą ze skargi A w G., które toczą się pod sygnaturą IISA/Gd 1553/01. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi są uzasadnione, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 15 listopada 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działce nr [...] przy ul. K. w G. z uwagi na brak przymiotu strony po stronie skarżącej. Stanowisko organu administracji, iż usytuowanie działki skarżących po przeciwnej stronie ulicy wyklucza przyznanie jej przymiotu strony niniejszego postępowania nie jest uzasadnione. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późno zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wprowadzał zasadę ochrony interesu prawnego osób trzecich stanowiąc, iż obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit b Prawa budowlanego obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przepisy te nie wprowadzają ograniczeń odnośnie położenia względem obiektu budowlanego nieruchomości będącej własnością osoby trzeciej, której interesy podlegają ochronie. Dotyczą one zatem każdej osoby trzeciej, która wykaże, iż istnienie obiektu budowlanego narusza jej interes prawny. W zależności od charakteru obiektu, atrybut strony postępowania może przysługiwać właścicielom działek sąsiednich położonych dalej, jeżeli istnienie obiektu budowlanego wywiera wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Przymiot strony postępowania administracyjnego mogą zatem posiadać również właściciele nieruchomości niegraniczących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, jeżeli zakres jego oddziaływania bezpośrednio bądź pośrednio obejmuje także te nieruchomości. Istnienie interesu prawnego takich osób podlegać zatem winno badaniu w każdej sprawie, w zależności od istniejących okoliczności faktycznych. Krąg stron postępowania określa zakres oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego oraz charakter uciążliwości z nim związanych. Pogląd, zgodnie z którym przymiot strony postępowania administracyjnego przysługiwać może właścicielom nieruchomości sąsiednich niegraniczących z nieruchomością, na której znajduje się przedmiot postępowania, a badanie interesu prawnego winno następować indywidualnie w każdym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, został wyrażony odnośnie postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, z późno zm.) w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 594/99 (LEX Nr 54166) i 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1292/96 (LEX Nr 44163). Stanowisko, iż Wspólnota Mieszkaniowa może być stroną postępowania administracyjnego został wielokrotnie już wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2000r. sygn. akt IISA/Gd 1443/98 i II S.A./Gd 629/99 - niepublikowane). Sąd prezentuje także pogląd, iż nie we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota reprezentowana przez jej zarząd. Jeśli zatem członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2000r. sygn. akt IV S.A. 1940/99, nie publ.). Stąd też skargi E. P., T. S. i G. G. należało uwzględnić, gdyż skarżący wskazywali, iż ich interes prawny polega na braku zapewnienia przepisanych prawem norm nasłonecznienia ich mieszkań i interes taki należy uznać za interes dający im status strony w rozpoznawanej sprawie, w rozumieniu art. 28 Kpa w związku art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wznowienia postępowania w zakresie wyznaczonym rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Bezsporne jest, że pozytywna przesłanka wznowieniowa jaką jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną w rozpoznawanej sprawie występuje, dotyczy ona bowiem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2000r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E Spółce Akcyjnej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...] przy ul. K. w G.. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie również druga przesłanka pozytywna wystąpienie jednej z wyczerpująco wymienionych w przepisie art. 145 § 1 Kpa podstawy prawnej wznowienia, wskazanej w cytowanym wyżej punkcie 4 tego przepisu. Przepis art. 148 § 2 Kpa normuje kwestie trybu i terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt.4 Kpa stanowiąc, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona musi zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o decyzji, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa wart. 148 § 2 Kpa. Organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania w kwestii zachowania bądź uchybienia przez stronę terminu jednomiesięcznego określonego wart. 148 Kpa. Tymczasem dopiero ustalenie, że nie występują negatywne przesłanki dla wznowienia postępowania opartego o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. zachowany został termin do wniesienia podania, daje możliwość po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przeprowadzenia merytorycznej oceny materiału sprawy i dokonania weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Bezzasadnie więc organy administracji orzekły o odmowie wznowienia postępowania dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronom zainteresowanym nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organy administracji naruszyły w ten sposób art. 149 § 3 Kpa, gdyż taka ocena winna nastąpić na etapie po wznowieniu postępowania. Wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia przewidziane wart. 145 § 1 pkt 4 Kpa to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna zapaść po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 1 Kpa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22 października 1998r. sygn. akt lISA 116/98 (baza Lex nr 43747). Zaskarżone decyzje wydano zatem z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 i 149 § 3 Kpa oraz przepisów prawa materialnego art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżącym stronom, jako współwłaścicielom nieruchomości i właścicielom lokali w budynkach położonych w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, przysługiwał bowiem przymiot strony postępowania administracyjnego, natomiast organ nie przeprowadził postępowania pod kątem spełnienia przesłanek art. 148 Kpa odnośnie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E Spółce Akcyjnej pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem wraz z towarzysząca infrastrukturą, na działce nr [...] przy ul. K. w G.. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając sprawę ponownie winien organ zbadać w pierwszej kolejności zachowanie przez strony terminu określonego wart. 148 § 2 Kpa, a w razie spełnienia wskazanej przesłanki - dokonać merytorycznej oceny podstaw wznowienia po wznowieniu postępowania z udziałem stron skarżących, w zakresie zastosowania prawa materialnego stosując się do wskazań wynikających z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżone do sądu administracyjnego decyzje odmawiające wznowienia postępowania nie nadają się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.