II SA/Gd 157/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. F. i A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2024 r. sygn. akt SKO Gd/5891/24 w przedmiocie uchybienia przez A. O. terminu do wniesienia odwołania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 30 września 2024 r. Burmistrz Miasta Puck (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił na rzecz "D." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej lokalizację inwestycji celu publicznego, tj. budowy publicznego ciągu pieszego rekreacyjno-wypoczynkowego na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w P. Pismem z 30 września 2024 r. Burmistrz, na podstawie art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zawiadomił, że w dniu 30 września 2024 r. wydał ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ze znajdującej się na ww. piśmie adnotacji wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 2 października 2024 r., zaś zdjęto w dniu 17 października 2024 r. W dniu 16 października 2024 r. K. F. nadał w placówce pocztowej pismo z 14 października 2024 r. zatytułowane "ODWOŁANIE OD DEYCYZJI" składające się z jednej strony, która nie została podpisana. Pismem z 28 października 2024 r. Burmistrz, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał K. F. do usunięcia braków formalnych podania z 14 października 2024 r. poprzez jego czytelne podpisanie oraz wykazanie interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji z 30 września 2024 r. Pismem z 3 grudnia 2024 r. Burmistrz, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania wniosek K. F. z 14 października 2024 r. z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych. W dniu 25 listopada 2024 r. A. O. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata K. F., nadał w placówce pocztowej pismo z 14 października 2024 r. zatytułowane "ODWOŁANIE OD DEYCYZJI" z dnia 30 września 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "Budowa publicznego ciągu pieszego rekreacyjno-wypoczynkowego, na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w mieście P.". Postanowieniem z 20 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w postępowaniu wstępnym, przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy spełnia wymogi formalne. Jednym z wymogów formalnych jest zachowanie terminu do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dopiero po ustaleniu, że odwołanie zostało wniesione w terminie, organ odwoławczy może rozpoznać sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy podniósł, że po zapoznaniu się z przedstawionymi przez organ pierwszej instancji aktami sprawy, stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył stronę w zaskarżonej decyzji co do terminu i sposobu wniesienia środka zaskarżenia. Kolegium wskazało, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż decyzja została doręczona stronie w dniu 16 października 2024 r. poprzez obwieszczenie. Począwszy od dnia następującego po dacie doręczenia zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia odwołania. W związku z tym termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 30 października 2024 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Skarżący odwołanie od opisanej w osnowie decyzji złożył za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 25 listopada 2024 r., zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że analizowany środek zaskarżenia został złożony przez stronę z uchybieniem ustawowego, 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Podkreślono, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, dając podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie K. F. oraz A. O., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata K. F., wnosząc o jego uchylenie i nadanie sprawie właściwego biegu, zarzucili mu: 1. naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. przez rażące naruszenie i niezgodność postanowienia z prawem, na skutek uznania, że doszło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 11 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji Burmistrza z 30 września 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to zarzuty były przedmiotem odwołania z 14 października 2024 r.; 2. naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. przez rażące naruszenie i niezgodność postanowienia z prawem, na skutek uznania, że doszło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika K. F., a braku odniesienia się do odwołania złożonego przez K. F. w imieniu własnym, podczas gdy m.in. na s. 7 odwołania było wskazane (niezależnie od podpisów) w czyim imieniu odwołanie jest składane, co było odpowiedzią na wezwanie Burmistrza z 28 października 2024 r., w konsekwencji - de facto - w ogóle brak rozpoznania odwołania złożonego przez K. F.; 3. naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niezgodność postanowienia z 20 grudnia 2024 r. z prawem na skutek świadomego wprowadzenia Kolegium w błąd przez Burmistrza, który nie dołączył pełnej korespondencji w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza z 30 września 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem odwołanie z 14 października 2024 r. zostało złożone dnia 16 października 2024 r. z brakami, a 25 listopada 2024 r. zostało uzupełnione przez podpisanie i przekazanie pełnej treści po wezwaniu przez Burmistrza pismem z 28 października 2024 r., w którym organ nieprawidłowo (ale wzywa) m.in. do wykazania interesu prawnego odwołania - co stało się przedmiotem uzasadnienia odwołania z 14 października 2024 r., podczas, gdy: zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.); 4. Kolegium na skutek powyższego dopuszcza się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu oceny całokształtu materiału dowodowego, podczas, gdy przez "uzasadnienie faktyczne" decyzji, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. należy rozumieć nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które legły u podstaw decyzji, ale także ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; 5. pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co może uzasadniać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a., a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 1 k.p.a. przez pominięcie m.in. faktu, że odwołanie było złożone nie tylko przez pełnomocnika A. O., ale również przez K. F., co wynika z treści odwołania, które było podpisane w dwóch miejscach jako K. F. oraz jako pełnomocnik K. F., a co winno podlegać ustaleniom Kolegium, a nie powodować wydanie postanowienia niezgodnego z prawem, 6. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a., poprzez legitymizację postępowania prowadzonego w sposób nierzetelny. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 grudnia 2024 r., którym stwierdzono uchybienie przez A. O. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrz Miasta Puck z 30 września 2024 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem tę regulację poprzez wskazanie w art. 127 § 1 k.p.a., że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany - w świetle art. 134 k.p.a. - do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 845/21). Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro Skarżący złożył odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to Kolegium nie mogło przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązane był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 30 września 2024 r. Burmistrz wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem z tego samego dnia Burmistrz, na podstawie art. 49 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zawiadomił, że w dniu 30 września 2024 r. wydał ww. decyzję. Ze znajdującej się na tym piśmie adnotacji wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 2 października 2024 r., a zdjęto w dniu 17 października 2024 r. W związku z powyższym, uwzględniając wskazane wyżej regulacje, termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upływał w dniu 31 października 2024 r. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 25 listopada 2024 r. A. O., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata K. F., nadał w placówce pocztowej pismo z 14 października 2024 r. zatytułowane "ODWOŁANIE OD DEYCYZJI" z dnia 30 września 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "Budowa publicznego ciągu pieszego rekreacyjno-wypoczynkowego, na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w mieście P.". Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie A. O. od decyzji Burmistrza z 30 września 2024 r. zostało wniesione po upływie terminu, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji zawartej w skardze, zgodnie z którą odwołanie od decyzji Burmistrza z 30 września 2024 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu, należy zwrócić uwagę, że w dniu 16 października 2024 r. K. F. nadał w placówce pocztowej pismo z 14 października 2024 r. zatytułowane "ODWOŁANIE OD DEYCYZJI" składające się z jednej strony, która nie została podpisana. Wbrew twierdzeniom skargi z ww. pisma nie wynika, że odwołanie zostało złożone zarówno przez K. F., jak i przez A. O., reprezentowanego przez adwokata K. F. Należy bowiem zauważyć, że na s. 1 ww. pisma wskazano, iż odwołanie wnosi: "K. F., adres do doręczeń: [...]". W piśmie tym wskazano również: "Działając na podstawie art. 127 kpa w zw. z art. 28 kpa wnoszę odwołanie od decyzji Burmistrza Puck ecyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "Budowa publicznego ciągu pieszego rekreacyjno-wypoczynkowego, na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w mieści P." i zaskarżam powyższą decyzję w całości zarzucając naruszenie następujących przepisów:". Również na kopercie, w której było pismo z 14 października 2024 r., wskazano, że nadawcą jest: "K. F., adres do doręczeń: ul. [...]". W ocenie Sądu ani z treści pisma z 14 października 2024 r., ani z koperty, w której się ono znajdowało, nie wynika zarówno to, że zostało ono złożone również w imieniu A. O., jak i to, że K. F. działa w tym przypadku w charakterze pełnomocnika A. O. Kwestią pozostającą poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest prawidłowość działania organu pierwszej instancji, który wezwał K. F., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych podania z 14 października 2024 r. poprzez jego czytelne podpisanie oraz wykazanie interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji z 30 września 2024 r., zamiast przekazać odwołanie organowi odwoławczemu na podstawie art. 133 k.p.a. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Kolegium z 20 grudnia 2024 r. stwierdzające uchybienie przez A. O. terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na jego wniesienie w dniu 25 listopada 2024 r. W ocenie Sądu organy nie miały żadnych podstaw do tego, aby odwołanie wniesione w dniu 25 listopada 2024 r. przez A. O. potraktować jako "uzupełnienie" odwołania wniesionego w dniu 16 października 2024 r. przez K. F. Jak już wyżej wskazano - ani z treści pisma z 14 października 2024 r., ani z koperty, w której się ono znajdowało, nie wynika zarówno to, że zostało ono złożone również w imieniu A. O., jak i to, że K. F. działa w tym przypadku w charakterze pełnomocnika A. O. Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany w sprawie materiał procesowy. Podstawy zastosowania art. 134 k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]