II SA/Gd 1580/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 marca 2002 r. nr [...]. 3 II SA/Gd 1580/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 25 marca 2002 r. organ I instancji powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa [...], ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu [...] (Dz. U. nr 154 poz. 1793) w zw. z art. 37j ust. 1 i art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. nr 6 poz. 56 z późn. zm.) orzekł o odmowie przyznania B. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 11 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu podał, że wnioskujący posiada łączny okres zatrudnienia wynoszący 29 lat i 11 miesięcy, w tym 15 lat i 4 miesiące wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego zaliczono wszystkie udokumentowane okresy zatrudnienia, z wyłączeniem okresów urlopów bezpłatnych w łącznym wymiarze 52 dni. Powyższe przesądza o niespełnieniu przez B. S. przesłanek z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r. W odwołaniu skarżący zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. Decyzją z dnia 20 maja 2002 r. o nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przytaczając przepisy prawa materialnego na podstawie których została ona wydana tj. art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy – podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podzielając część zarzutów odwołującego wskazał, iż uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż odwołujący nie spełnił przesłanek wynikających z art. 37j ustawy ponieważ nie posiadał wymaganego przez ten przepis okresu uprawniającego do zasiłku. W skardze na powyższą decyzję B. S. zarzucił naruszenie norm postępowania administracyjnego w szczególności art. 9 i 36 § 1 K.p.a. i wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek zarzuty w niej podniesione tylko częściowo uznać należy za zasadne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ust. 1). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciw-działaniu bezrobociu (Dz. U. nr 6 poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., który z mocy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy [...], ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu [...] ma zastosowanie w niniejszej sprawie – zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Art. 2 ust. 1 pkt 23 w/w ustawy stwierdza, że ilekroć jest w niej mowa o zasiłku oznacza to zasiłek dla bezrobotnych. Z kolei "okresem uprawniającym do zasiłku" są łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy , o czym stanowi art. 24 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek na niepełnosprawnych o których mowa w art. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni [...]. Natomiast art. 37 "l" ust. 1 stwierdza, że prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku. Art.37 "l" ust.2 stanowi, że zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień [...]. W ocenie Sądu słuszny jest zarzut skarżącego, iż w toku postępowania organy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 K.p.a. nie informowały go jakie dokumenty w kontekście dochodzonego przez niego żądania mają znaczenie w sprawie. Wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, iż organ nie wyjaśnił należycie na początku postępowania czy w dniu 7 grudnia 2001 r. skarżący złożył zarówno wniosek o zasiłek dla bezrobotnych jak i zasiłek przedemerytalny, czym naruszył normę obowiązującą w postępowaniu administracyjnym uregulowaną art. 7 Kpa. Organy zobowiązane do zbadania czy skarżący spełnia przesłanki z art. 37j ust. 1 ustawy w ogóle nie zawarły w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącego okresu uprawniającego do emerytury. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podając, iż B. S. nie posiada wymaganego art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy 30 letniego okresu uprawniającego do zasiłku, w tym 15 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach – nie wymienił dowodów na których oparł się w tym zakresie a także szczegółowego wyliczenia okresu uprawniającego do zasiłku, którymi są w rozumieniu ustawy łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o czym stanowi art. 24 ust. 2 – uniemożliwiając tym samym dokonanie przez Sąd kontroli zasadności rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie dowodów na których się oparł organ. Niewątpliwie przy ustalaniu czy skarżący spełnia wymóg określony przepisem prawa co do okresu uprawniającego do zasiłku dowodem takim są złożone świadectwa pracy. Jednakże aby uznać, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zobowiązany jest on do szczegółowego wskazania sposobu wyliczenia tego okresu, w tym podania podstawy prawnej stanowiącej czytelne dla wszystkich źródło dokonanego wyliczenia. Ograniczenie się w decyzji jedynie do podania, iż okres uprawniający do zasiłku wynosi w przypadku skarżącego 29 lat i 11 miesięcy, nie czyni zadość wcześniej omówionym wymaganiom zwłaszcza w sytuacji podważania przez skarżącego prawidłowości tego wyliczenia. Natomiast wbrew stanowisku skarżącego organy zastosowały prawidłową wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy, odliczając od stażu pracy skarżącego okres urlopu bezpłatnego (52 dni) – trafnie wskazując, iż przyczyna korzystania z nich nie ma znaczenia prawnego. Zgodnie z art. 174 § 2 Kodeksu pracy okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Również w świetle utrwalonego poglądu judykatury okres urlopu bezpłatnego nie jest okresem zatrudnienia, gdyż mimo tego, że w czasie urlopu bezpłatnego umowa o pracę trwa nadal, obowiązki stron – świadczenie pracy i wypłata wynagrodzenia – ulegają zawieszeniu (por. wyrok SN z dnia 07.10.1998 r. II UKN 334/98). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zbadanie czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy uwzględniając uwagi wynikające z niniejszego uzasadnienia, w tym w zakresie sposobu obliczania "okresu uprawniającego do zasiłku" w rozumieniu tego przepisu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie. MK