II SA/Gd 160/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. L. i A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 16 kwietnia 1999 roku Prezydent Miasta na wniosek J. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące budowy pawilonu usług weterynaryjnych na działce nr przy ul. [...] we W. Decyzję tę skierowano do wiadomości T. F., S. L., T. L., M. i Z. D. oraz E. K.. Następnie decyzją z dnia 16 czerwca 1999 roku organ zmienił powyższą decyzję w ten sposób, iż ustalił również warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłącza energetycznego, znajdującego się na działce wnioskodawcy. Na ponowny wniosek tego samego inwestora, decyzją z dnia 21 marca 2000 roku, nr [...] Prezydent Miasta ustalił nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące budowy garażu samochodowego oraz usytuowania pawilonu usług weterynaryjnych na działce nr. Decyzja ta została również przesłana do osób wyżej wymienionych. A. Sz. oraz H. L. skierowały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 marca 2000 roku, wskazując iż został naruszony art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem jako strony postępowania bez własnej winy nie brały w nim udziału, nadto nie otrzymały wskazanej decyzji oraz nie zapewniono im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przez co naruszono art. 9 i 10 k.p.a. W uzupełnieniu wniosku A. Sz. oraz H. L. stwierdziły iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2,4,7 k.p.a. albowiem nastąpiło rażące naruszenie prawa, poprzez brak ich zgody na użytkowanie działki nr , stanowiącej współwłasność, która jest ciągiem komunikacyjnym dla chorych zwierząt do zakładu weterynaryjnego. Ponadto decyzja ta została skierowana do osób nie będących stronami, ponieważ w chwili jej wydania S. L. i T. L. nie żyli. Decyzją z dnia 26 stycznia 2001 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca 2000 roku wskazując w uzasadnieniu, iż nie zachodzą wskazane przez wnioskodawczynie wady decyzji uzasadniające jej nieważność. Skarżące złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejną decyzją z dnia 2 marca 2001 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca 2000 roku przytaczając argumenty z wcześniejszych decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące wniosły o uchylenie decyzji z dnia 2 marca 2001 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2000 roku, podnosząc, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2,4,7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 października 2004 roku, sygn. akt II SA/Gd 1360/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2001 roku, nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż te które wskazują skarżące Skarżące skierowały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując jako przyczynę przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał iż zgodnie z art. 148 k.p.a. żądanie wznowienia postępowania należy zgłosić organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji natomiast właściwym do jego rozpoznania jest, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organ który wydał decyzję w ostatniej instancji, natomiast w przypadku stwierdzenia nieważności właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 157 k.p.a.) Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ badając swoją właściwość miał obowiązek wyjaśnić czego dotyczy żądanie oraz pouczyć skarżące, zgodnie z art. 9 k.p.a., o różnych trybach oraz skutkach wniesienia wniosku o wznowienie postępowania lub wniosku o stwierdzenie nieważności. Z powyższych względów Sąd doszedł do wniosku iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7, 9, 66 k.p.a. co stanowi tego rodzaju naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,poz. 1271 ze zm.) Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając uchybienie przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. przez błędne ustalenie okoliczności braku zbadania przez Kolegium właściwości rzeczowej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w zakresie wznowienia postępowania. Wskazując powyższe podstawy kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści skargi kasacyjnej podniesiono, iż w uzasadnieniu uchylonej przez Sąd decyzji z dnia 2 marca 2001 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta wyraźnie wskazano, że toczy się równolegle postępowanie o wznowienie postępowania wszczęte na wniosek skarżących w którym rozpatrywane są zarzuty związane z pominięciem ich w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2000 roku. W związku z tym, że skarżące jednocześnie domagały się wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło i wydało zarówno rozstrzygnięcie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji jak też rozpoznało wniosek o wznowienie postępowania i wydało decyzję z dnia 19 września 2001 roku Nr [...]. Na potwierdzenie oddzielnego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek skarżących w sprawie o wznowienie postępowania Kolegium wskazało akta sprawy zarejestrowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygnaturą II SA/Gd 3613/01, w której skarżące wniosły skargę na decyzję z dnia 19 września 2001 roku Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Podkreślono również, iż ze złożonych przez skarżące wniosków wynika, że wnosiły o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z wniosku z dnia 14 lutego 2001 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w sposób jednoznaczny wynika żądanie ponownego rozpoznania właśnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z powołaniem się na jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a., a niewątpliwie na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przekazane zaś Sądowi pierwszej instancji akta sprawy Nr [...] rozstrzygają podnoszone przez skarżące kwestie wznowienia postępowania dotyczące nie brania udziału w postępowaniu bez winy stron. Okoliczności te były podstawą wydania decyzji Nr [...] z dnia 24 lipca 2001 roku oraz Nr [...] z dnia 19 września 2001 roku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Kolegium podniosło, iż Sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania na podstawie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę i uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., bowiem uchylając decyzję w całości bezpodstawnie stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", co w świetle przytoczonego wyżej stanu faktycznego nie znajduje potwierdzenia. W tej sytuacji podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - art. 145 § l pkt lit.c p.p.s.a. polegające na tym, iż sąd uwzględnił skargę, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazało, iż zarzutom skargi nie można odmówić racji. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na kwestię dopuszczalności równoczesnego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania oraz postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, uznając za trafny zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, iż Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego błędnie zinterpretował wzajemną zależność trybu postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji i w zakresie wznowienia postępowania. Jak wyjaśnił NSA, w związku z brakiem przepisów regulujących kwestie zbiegu obu postępowań, należy odwołać się do bogatego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny. Na tej podstawie można stwierdzić jednoznacznie, iż oba postępowania nie są wobec siebie konkurencyjne, bowiem wszczęcie trybu wznowieniowego, jak i postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skutkuje odmiennymi następstwami dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Podsumowując NSA podniósł, iż wszczęcie postępowania wznowieniowego nie wyklucza wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a zatem strona mogła żądać jednocześnie wszczęcia obu postępowań nadzwyczajnych. Sąd ten wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności faktycznie oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, ale nie można też wykluczyć takiej sytuacji, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Ponadto Sąd podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezasadnego przypisania Kolegium zarzutu braku zbadania właściwości rzeczowej. W ocenie Sądu trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. WSA w Gdańsku nie odniósł się bowiem do informacji Kolegium, iż równolegle toczy się postępowanie o wznowienie postępowania wszczęte na wniosek skarżących, w którym rozpatrywany jest zarzut braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. NSA podkreślił, iż w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien był przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, który pozwoliłby na potwierdzenie okoliczności podnoszonych przez Kolegium a dotyczących prowadzenia dwu odrębnych postępowań. Zaniechanie podjęcia tych czynności w ocenie NSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd uwzględnił skargę, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadami przypisanymi mu przez Sąd. Wskazano, iż z akt administracyjnych jednoznacznie wynikało (min. z pism zawierających ponaglenia do wydania decyzji), iż A. Sz. i H. L. żądały wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2000 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się powyższą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem pominiętych w skardze przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w niższej instancji brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44). Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 26 stycznia 2001 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej w decyzji inwestycji. Następnie strona postępowania złożyła do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji Kolegium wynika, że przedmiotowy wniosek został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie, w którym zasiadali: S. Sz., R. Ch. i S. B.. Osoby te rozpatrywały także wcześniejszy wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., w składzie organu orzekającego zasiadało trzech urzędników, którzy orzekali w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji podlega wyłączeniu w całości od udziału postępowania odwoławczego począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem nawet wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 k.p.a.) oraz czynności przewidziane w art. 64 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). Skutkiem prawnym nie wyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, nie publ.). Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd jest obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Odnosząc się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zbadał okoliczność wskazaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a dotyczącą toczącego się równolegle postępowania o wznowienie postępowania wszczętego na wniosek skarżących, w którym rozpatrywany jest zarzut braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zatem uzupełnione o dowód z akt sprawy IISA/Gd 3613/01 potwierdzający, iż prowadzone są dwa odrębne postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania dotyczące tej samej decyzji z 21 marca 200 r.. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można stwierdzić także, iż w przedmiotowej sprawie A. Sz. i H. L. żądały wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2000 r. Biorąc jednakże pod uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., co skutkować będzie ponownym rozpatrzeniem sprawy przez Kolegium we właściwym składzie, przedwczesnym jest odniesienie się Sądu do zawartych w skardze zarzutów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.