II SA/Gd 162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzią NSA Andrzeja Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi N. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 10 września 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, decyzją z dnia 10 września 2007 r., na podstawie art. 104, art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia 12 października 2005 r., przyznającą N. Ł. zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku w punktach 1,4,7,8, uznał świadczenia określone w powyższych punktach za nienależne, oraz zobowiązał N. Ł. do zwrotu tych świadczeń za okres od 1 września 2004 r. do 30 czerwca 2007 r. w łącznej kwocie 6539 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 12 października 2005 r. przyznano N. Ł. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego, oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: A., B. i K. Ł., dodatku na pokrycie kosztów dojazdu córki A. Ł. do miejscowości, w której znajduje się szkoła i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka – K. Ł., w rodzinie wielodzietnej. Z przedłożonych wówczas przez wnioskodawczynię dokumentów wynikało, że córka uprawnionej, A. Ł., ukończyła lat 18 lat i uczęszcza do szkoły ponadgimnazjalnej. Uwzględniając powyższą okoliczność organ oparł się na przepisach art. 3 pkt 18, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które przyznanie świadczeń rodzinnych uzależniały od stwierdzenia okoliczności, że osoba uprawniona utrzymuje pełnoletnie dziecko, które nie ukończyło 21 lat i uczy się w szkole ponadgimnazjalnej. Jednakże stosownie do przepisu art. 16 ust. 5 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz.U. Nr 256, poz. 2572) "uczenie się w szkole" znaczy tyle co "uczęszczanie" do szkoły przy czym powstawanie dłuższych lub krótszych przerw w pokonywaniu kolejnych etapów nauki i kształcenia nie ma znaczenia jedynie wówczas, gdy przerwy te są wynikiem szczególnych okoliczności takich jak: choroba, wyjazd, rehabilitacja, nawet jeżeli wskutek tych okoliczności zachodziłaby konieczność powtarzania klasy. Natomiast jak wynikało z materiału dowodowego A. Ł. w roku szkolnym 2004/2005 nie pojawiła się w szkole ani razu, natomiast w roku szkolnym 2005/2006 tylko raz w dniu 17 września 2005 r. W konsekwencji została dwukrotnie skreślona z listy słuchaczy z powodu nie uczęszczania na zajęcia. W ocenie organu A. Ł. zapisywała się do szkoły jedynie po to, aby uzyskać zaświadczenie, uprawniające jej matkę do świadczeń rodzinnych. Organ podkreślił, że w sytuacji zapisania dziecka do szkoły i nie uczęszczania przez nie na zajęcia brak jest przesłanek do przyznania zasiłku, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji przyznającej N. Ł. zasiłek rodzinny na A. Ł. i dodatki do tego zasiłku, uznania pobranego świadczenia za nienależne, oraz zobowiązania jej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. Ł., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz wypłacenia zasiłku za miesiące lipiec i sierpień 2007 r. zgodnie z decyzją z dnia 24 października 2006 r. Odwołująca się wyjaśniła, że jej córka A. uczęszczała do szkoły, jednakże w dniu 2 grudnia 2006 r. przed egzaminem uległa poważnemu wypadkowi, dlatego też nie mogła w nim uczestniczyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2007 r., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 16 a, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 12 a oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że sam fakt zapisania się A. Ł. - pełnoletniej córki odwołującej się do szkoły ponadgimnazjalnej, bez uczestniczenia w zajęciach, co w ocenie Kolegium zostało w sposób nie budzący wątpliwości dowiedzione na etapie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto wskazano, że utrata uprawnienia do zasiłku rodzinnego na skutek zaprzestania przez A. Ł. nauki spowodowała, że rodzina przestała spełniać kryterium rodziny wielodzietnej w rozumieniu art. 3 pkt 16 a ustawy, co z kolei przesądziło o utracie uprawnienia do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania kolejnego dziecka skarżącej – K. Ł. w rodzinie wielodzietnej. Kolegium uznało, że doszło do sytuacji opisanej w art. 30 ust. 2 pkt 1, ustawy nakazującej zakwalifikowanie świadczeń rodzinnych wypłaconych mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych jako świadczeń nienależnie pobranych. W tej sytuacji ustalenie faktu nienależnego pobrania świadczeń, dokonane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniało organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 30 ust. 1 tejże ustawy, do zobowiązania odwołującej się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w zakresie wskazanym w decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła N. Ł. W treści skargi zakwestionowała ustalenia dokonane przez organ, podnosząc, że córka dwukrotnie podejmował nieudane próby kontynuowania nauki, co nie powiodło się wskutek trudnej sytuacji rodzinnej. Jednakże przez większość czasu pobierania zasiłku córka skarżącej do szkoły uczęszczała, co powinno spowodować zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Na wstępie należy wskazać, że Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia stanu faktycznego, w szczególności stwierdzenia braku przesłanek do pobierania przez N. Ł. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na córkę A. Ł., ponieważ, jak wykazano w postępowaniu dowodowym, nie uczęszczała ona do szkoły w okresach wskazanych w decyzji. Właściwe są także ustalenia co do braku przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka – K. Ł., w rodzinie wielodzietnej. Przedmiotowe postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, czy A. Ł. stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest osobą pobierająca naukę w szkole ponadgimnazjalnej. Ustalając stan faktyczny sprawy organy oparły swoje ustalenia na treści zaświadczeń z Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 2 maja 2007 r., 22 marca 2007 r., i 24 sierpnia 2007 r., które informowały o tym, że A. Ł. została skreślona z listy słuchaczy z powodu nie uczęszczania na zajęcia. Organ powołał się także na okoliczności ustalone przed Sądem Rejonowym, który stwierdził ustanie obowiązku alimentacyjnego ciążącego na K. Ł. wobec pełnoletniej, nie uczącej się A. Ł. W prawidłowy sposób organy przeprowadziły analizę przepisów prawa wyjaśniając, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "nauki w szkole". Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że samo zapisanie się na zajęcia, a następnie nie uczęszczanie na nie, nie może być uznane za "naukę w szkole" w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podziela także stanowisko Kolegium, co do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten nakazuje zakwalifikowanie jako świadczeń nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych. Należy też zgodzić się z Kolegium, że ustalenie faktu nienależnego pobrania świadczeń, dokonane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniało organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 30 ust. 1 tejże ustawy, do zobowiązania odwołującej się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w zakresie wskazanym w decyzji. Zasadnym było również stwierdzenie, że utrata uprawnienia do zasiłku rodzinnego na skutek zaprzestania nauki spowodowała, że rodzina przestała spełniać kryterium rodziny wielodzietnej w rozumieniu art. 3 pkt 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei przesądziło o utracie uprawnienia do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka – K. Ł. w rodzinie wielodzietnej. Natomiast wadliwość decyzji z dnia 10 września 2007 r., w ocenie Sądu, przejawia się w niedopuszczalnym, pozbawionym podstawy prawnej, sposobie rozstrzygnięcia. Za nieprawidłowe uznać należy orzeczenie w jednej decyzji równocześnie w trzech sprawach: o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu strony uprawnionej do zwrotu przedmiotowego świadczenia. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest bowiem uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2007 r. II SA/Gd 533/07, LEX nr 342465). Zdaniem Sądu, ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych należy uznać, że uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Nie można zatem, tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, w jednej decyzji dokonać zarówno zmiany decyzji przyznającej świadczenie jak i uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Oznaczałoby by to bowiem, że w momencie orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca świadczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. II SA/Bd 564/07, CBOIS, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, LEX nr 187405). Dodać należy, że organy obu instancji nie powołały jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepisu stanowiącego jedyną podstawę uchylenia decyzji przyznającej świadczenie uznane później za nienależne. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 właściwy organ oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli (...) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje powołały się wyłącznie na przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Powołany przepis art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1 i ust. 8 stanowi jedynie podstawę do stwierdzenia, że osoba uprawniona pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i jest obowiązana do ich zwrotu oraz wskazuje, co należy uznać za nienależnie pobrane świadczenia, a także w jaki sposób osoba zobowiązana powinna zwrócić przedmiotowe świadczenie wraz z odsetkami. Nieprawidłowe jest także rozstrzygnięcie organów w części zawierającej wyliczenie wysokości świadczeń, które zostały uznane za nienależne, i do których zwrotu została zobowiązana N. Ł. Podkreślić trzeba, że orzeczenie o obowiązku zwrotu pobranego nienależnie świadczenia winno przybrać postać skonkretyzowaną - odnosić się do ściśle określonych należności i to ujętych kwotowo ze wskazaniem konkretnego świadczenia i osoby na rzecz której było ono pobierane wraz z wyszczególnionymi odsetkami. W rozpoznanej sprawie tak się jednak nie stało. W szczególności brak powiązania pomiędzy treścią uchylonych części decyzji z dnia 12 października 2005 r. a treścią punktu 3 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2007 r.. Brak ten dotyczy zarówno wysokości świadczeń uznanych za nienależne z rozbiciem na miesiące, jak też okresów za jakie zostały naliczone odsetki od tych świadczeń. W szczególności należy wskazać, że w decyzji z dnia 12 października 2005 r. MGOPS przyznał skarżącej świadczenia od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., natomiast w punkcie 3 decyzji z dnia 10 października 2007 r. za nienależne zostały uznane także świadczenia otrzymane przez skarżącą w miesiącach w od października 2004 r. do sierpnia 2005 r. , nie objęte treścią decyzji z dnia 12 października 2005 r.. Sąd może jedynie domniemywać, że zamiarem organu było objęcie zaskarżoną decyzją całego okresu, za który wnioskodawczyni pobierała nienależne świadczenia uzasadniając to uczęszczaniem córki do szkoły w roku szkolnym 2004/2005 oraz 2006/2007. Z akt sprawy jednakże nie wynika, czy i jakie świadczenie rodzinne w 2004 r. zostało w ogóle przyznane, oraz czy decyzja ta została uchylona. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się decyzja uchylająca decyzję z dnia 22 lipca 2004 r. w sprawie przyznania N. Ł. w 2004 r. zasiłku stałego, ale jest to decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), a kwestia zwrotu nienależenie pobranych świadczeń z tego tytułu uregulowana jest w tej ustawie w sposób odrębny. Wadliwym byłoby zatem orzeczenie przez organ o uznaniu powyższego świadczenia za nienależne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wątpliwości budzi także wyliczenie nienależnych świadczeń za poszczególne miesiące. Biorąc pod uwagę okoliczność, że decyzja z dnia 12 października 2005 r. została uchylona jedynie w punktach 1,4,7 i 8, to przy uwzględnieniu wysokości przyznanych świadczeń wynik dodawania tych wartości jest niższy niż kwoty wyliczone przez organ. Dla przykładu, w miesiącu styczniu 2006 r. nienależne świadczenie wskazane w punkcie 1 decyzji wynosiło 43 złote, w punkcie 7 - 40 złotych, zaś w punkcie 8 - 50 złotych. Razem stanowi to kwotę 133 złotych, natomiast do zwrotu wyliczono aż 266 złotych. Należy przy tym wskazać, przy powyższych wyliczeniach Sąd nie brał pod uwagę świadczenia wymienionego w punkcie 4 które jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien rozdzielić kwestię orzekania w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia od kwestii orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, uwzględniając konieczność uzyskania waloru ostateczności decyzji wydanej w pierwszej ze wskazanych kwestii. Organ ten powinien również mieć na uwadze powołanie właściwej podstawy prawnej, mianowicie uchylając decyzję ustalającą świadczenie rodzinne powinien zastosować przepis art. 32 przedmiotowej ustawy. W sentencji przedmiotowej decyzji organ powinien dokładnie określić okresy pobierania świadczeń rodzinnych uznanych za nienależne, rodzaj świadczenia, pobrane kwoty, wysokość odsetek do momentu wydania decyzji oraz na jakie dziecko pobrano dane świadczenie. Natomiast uzasadnienie decyzji powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie, także rachunkowe, takiego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Ze względu na treść rozstrzygnięcia, na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono w punkcie 2 wyroku, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.