II SA/Gd 171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. i D. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane, nakazał A. i D. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczonego, posadowionego na stopach żelbetowych, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w N., gmina N. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 794/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę inwestorów na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy opisaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2987/12. Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 października 2014 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z opisanej na wstępie decyzji. Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. A. i D. G. wnieśli zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, podnosząc że brak było podstaw do skierowania do nich upomnienia z dnia 4 września 2012 r. w związku z toczącym się postępowaniem o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., oddalił zarzut zgłoszony przez zobowiązanych wyjaśniając, że zarówno tytuł wykonawczy, jak i upomnienie zostały wydane prawidłowo w oparciu o prawomocną decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Upomnienie zostało wydane po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Ponadto zobowiązani otrzymali w dniu 31 października 2012 r. odpowiedź na ich pismo z dnia 2 października 2012 r. Zatem zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej nie znajduje podstaw prawnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. i D. G. wnieśli o jego uchylenie. Wyjaśnili, że postanowieniem z dnia 16 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 794/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i z tego względu upomnienie z dnia 4 września 2012 r. zostało wydane bez podstawy prawnej i nie obliguje skarżących do wykonania jego treści. Dodali, że upomnienie z dnia 4 września 2012 r. oraz tytuł wykonawczy z dnia 28 października 2010 r. zostały wydane na podstawie nieprawomocnego wyroku sądu, skoro postanowieniem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 794/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie własne z dnia 5 lipca 2012 r. o stwierdzeniu prawomocności wyroku tego Sądu z dnia 18 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wystosował do zobowiązanych upomnienie w momencie, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r. oddalający ich skargę na decyzję utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki, był wyrokiem prawomocnym, a przed wydaniem przez Sąd postanowienia z dnia 14 września 2012 r. przywracającego zobowiązanym termin do złożenia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy upomnienie z dnia 4 września 2012 r. ma skutek prawny. Tytuł wykonawczy organ pierwszej instancji wystawił już po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r. oddalającym skargę kasacyjną. Ponadto pismem z dnia 25 października 2012 r. organ pierwszej instancji udzielił zobowiązanym odpowiedzi na pismo z dnia 2 października 2012 r., w którym poinformował, że upomnienie wystawił w czasie gdy wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r. był wyrokiem prawomocnym. Zatem organ pierwszej instancji słusznie uznał, że strona nie wykazała, aby przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było obarczone wadą określoną w art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 20014r. po. 1619 ze zm.), jak i innych punktach tego przepisu. W skardze na powyższe postanowienie A. i D. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Powtórzyli zarzuty zawarte w zażaleniu. Ponadto podnieśli, że w dniu 15 stycznia 2015 r. uchwalono ustawę, na podstawie której wprowadzono możliwość ubiegania się o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W związku z tym skierowali zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia 14 stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2014 r., oddalające zarzuty wniesione przez A. i D. G. dotyczące tytułu wykonawczego z dnia 28 października 2014 r. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji., które określają możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Zgodnie z art. 33 § 1 ww. ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 o wzajemnej pomocy. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). W niniejszej sprawie A. i D. G. wnieśli zarzuty dotyczące wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28 października 2014 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2011 r., wskazując że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ich stanowiska zawartego w piśmie z dnia 2 października 2012 r. stanowiącego odpowiedź na upomnienie skierowane do skarżących. Jak wynika z pisma z dnia 2 października 2012 r. skarżący zajęli stanowisko, że upomnienie skierowane do nich w dniu 4 września 2012 r. zostało wydane bezpodstawnie, gdyż postępowanie w ich sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Uzasadniając to stanowisko powołali się na fakt zaskarżenia decyzji nakazującej rozbiórkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w toku postępowania po pierwsze wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a po drugie – po wydaniu wyroku oddalającego skargę – przywrócił A. G. termin do wniesienia skargi kasacyjnej, w związku z czym wyrok powyższy przestał być prawomocny a sprawa została przekazana wraz ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że podniesione zarzuty są nietrafne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2011 r. obowiązku rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w N. obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nadto zgodnie z treścią art. 29 § 1 powoływanej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Jeżeli decyzję stanowiącą tytuł egzekucyjny można ocenić jako ostateczną i wywołującą skutki prawne, wówczas wierzyciel (również pełniący jego rolę organ egzekucyjny) jest obowiązany wszcząć egzekucję administracyjną celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W przedmiotowej sprawie na skutek zaskarżenia przez zobowiązanych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję nakazująca im rozbiórkę obiektu budowlanego, jak również na skutek wydanego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, skutki prawne decyzji nakazującej rozbiórkę zostały zawieszone. Stan ten trwał jednak tylko do czasu wydania w dniu 18 kwietnia 2012 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oddalającego skargę zobowiązanych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 794/11. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. W dniu 12 lipca 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły akta sprawy oraz ww. wyrok wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności od dnia 15 czerwca 2012 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji był uprawniony do skierowania do skarżących upomnienia w trybie art. 15 p.e.a., które jako prawidłowo doręczone skarżącym w dniu 10 września 2012 r. było zasadne i skuteczne. Skuteczności upomnienia nie uchylała okoliczność, że postanowieniem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 794/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił A. G. termin do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., czego konsekwencją było uchylenie postanowienia o stwierdzeniu prawomocności tego wyroku od dnia 15 czerwca 2012 r. Skoro w dacie wystawienia i doręczenia upomnienia decyzja nakazująca rozbiórkę była ostateczna i prawomocna (skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu), organ był uprawniony i obowiązany podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego w tej decyzji obowiązku. Nie można zatem zasadnie twierdzić za skarżącymi, że upomnienie i tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie zostały wydane na podstawie nieprawomocnego wyroku sądu i nie mają tym samym mocy prawnej. Upomnienie z dnia 4 września 2012 r. wywołuje skutki prawne, a prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 października 2014 r., który został wystawiony już po zwrocie akt sprawy organowi, wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2987/12) oddalającym skargę kasacyjną A. G. od wyroku tut. Sądu z dnia 18 kwietnia 2012 r., postępowanie egzekucyjne jest dopuszczalne. Okoliczność wystąpienia przez D. G. z wnioskiem o udzielenie pomocy de minimis dla rolników w formie realizacji opłaty legalizacyjnej za budynek objęty przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oddalającego zarzuty skarżących dotyczące wystawionego tytułu wykonawczego. Postępowanie w sprawie uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna została ustalona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2010 r. i z uwagi na jej nieuiszczenie przez skarżących organ ten wydał decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne ma na celu wyegzekwowanie tego obowiązku bez względu na okoliczność uiszczenia lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również bez względu na wprowadzone nowe regulacje w zakresie opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących wystawionego tytułu wykonawczego oraz brak stwierdzenia innych uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.