II SA/Gd 171/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 grudnia 2024 r., nr SKO.450.155.2024 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 14 listopada 2024 r., nr GP.6730.95.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego M. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan M. M. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO, Kolegium) z 20 grudnia 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Brus po wcześniejszym trzykrotnym rozpatrzeniu sprawy i uchyleniu tych rozstrzygnięć przez organ odwoławczy, decyzją z 14 listopada 2024 r. odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 30,01 m2 z zadaszonym tarasem o pow. 25,3 m2 oraz o pow. zabudowy 48,8 m2 wraz z zadaszonym tarasem o pow. 16,1 m2, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina B. Burmistrz wyjaśnił, że dla działki nr [...] przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granica obszaru analizowanego wyznaczona została jako trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] i wynosi ok. 378,0 m. W wyniku przeprowadzonej analizy uznano, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Z analizy wynika, iż istniejące w obszarze analizowanym działki posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej, co wnioskowana działka to w większości niezabudowane tereny rolne. Na nielicznie zabudowanych działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa rekreacji indywidualnej, nie ma więc możliwości określenia dla takiej zabudowy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ zaznaczył, że zabudowa na dz. nr [...] i [...] jest nielegalna, nie może być podstawą dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na działce nr [...] inwestor może legalnie realizować wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy z 22 czerwca 2020 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Natomiast dla działki nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowo-gospodarczego. Dla sąsiedniej działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 7 lipca 2020 r. również dla budowy budynku mieszkalnego. Dla działki nr [...] nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Brus wyjaśnił też, że pismem z 7 czerwca 2024 r. zwrócił się do Starosty Chojnickiego o udostępnienie kopii zgłoszenia budowy wraz z mapą dla budowy budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S. W odpowiedzi Starosta Chojnicki poinformował, że inwestor, M. M., złożył zgłoszenie budowy na terenie działki nr [...] trzech budynków rekreacji indywidualnej, na które nie wniesiono sprzeciwu. Jednocześnie wyjaśnił, że w elektronicznym rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń budowy lub wykonywania innych robót budowlanych prowadzonym przez starostwo od 1 stycznia 2005 r. do chwili obecnej nie zarejestrowano żadnego wniosku dotyczącego inwestycji budowlanej planowanej na działce nr [...]. Z pisma Starosty i załączonej do niego mapy wynika jednoznacznie, że objęte w/w zgłoszeniem budynki nie pokrywają się z istniejącymi budynkami planowanymi do legalizacji. Potwierdzeniem tego jest też wyjaśnienie inwestora, który pismem z 5 lipca 2024 r. został wezwany do dostarczenia mapy z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, która będzie wskazywała obiekty wzniesione na podstawie zgłoszenia Starosty (trzy budynki rekreacji indywidualnej) oraz obiekty, dla których toczą się postępowania w Powiatowym Nadzorze Budowlanym w Chojnicach. W odpowiedzi na wezwanie inwestor poinformował (pismo z 14 sierpnia 2024 r.), że trzy budynki rekreacji indywidualnej, które miały powstać na podstawie zgłoszenia Starosty Chojnickiego nie zostały wybudowane, natomiast dwa budynki przedstawione na załączonej przez niego mapie są budynkami, dla których toczy się postępowanie legalizacyjne. SKO po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z 20 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że o ile jest dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., o tyle nie jest dopuszczalne jego poszerzenie w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Analizując zgromadzony w trzykrotnie prowadzonym postępowaniu Burmistrza Brus materiał dowodowy Kolegium uznało, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej, ponieważ nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - budynki powstałe nielegalnie i stanowiące samowolę budowlaną nie mogą być wyznacznikiem dla ustalenia parametrów legalnej zabudowy. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z 20 grudnia 2024 r. wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie: art. 8 § 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza, pomimo że Burmistrz odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji pominięcie, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w obszarze analizowanym nie znajdują się obiekty o funkcji tożsamej z funkcją obiektów będących przedmiotem wniosku, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz ogólnie dostępnych danych wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji rekreacji indywidualnej; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie dla obiektów, których funkcja jest dokładnie taka sama, jak funkcja obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w wyniku odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki, która jest przedmiotem postępowania, nr [...], Burmistrz wydał wcześniej decyzję o warunkach zabudowy z 22 czerwca 2020 r. dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji już raz dokonał analizy urbanistycznej tego terenu i uznał, że istnieje możliwość określenia parametrów nowej zabudowy na podstawie istniejącego sąsiedztwa. W międzyczasie nie doszło do istotnych zmian stanu faktycznego lub prawnego, które uzasadniałyby odmienną ocenę możliwości zabudowy tej działki. Doszło natomiast do zagospodarowania wyznaczonego przez Burmistrza obszaru analizowanego, które polega na wybudowaniu szeregu nowych obiektów, które mogą stanowić podstawę dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Skarżący podkreślił, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji rekreacji indywidualnej lub o funkcji bardzo zbliżonej. Wbrew wykładni przyjętej przez organy, pojęcie "kontynuacji funkcji" nie oznacza, że planowana inwestycja musi mieć identyczną funkcję jak zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym. Warunek "kontynuacji funkcji" jest spełniony nie tylko wtedy, gdy planowana inwestycja ma identyczną funkcję jak zabudowa istniejąca, ale także wtedy, gdy planowana funkcja daje się pogodzić z funkcją istniejącej zabudowy. W niniejszej sprawie nawet gdyby w obszarze analizowanym nie istniały obiekty o funkcji rekreacji indywidualnej, to nie ulega wątpliwości, że funkcja rekreacji indywidualnej daje się pogodzić z funkcją mieszkaniową, która niewątpliwie występuje w obszarze analizowanym. Budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne mają podobne parametry zabudowy, podobną intensywność wykorzystania terenu oraz podobne oddziaływanie na otoczenie. Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o różnorodnych funkcjach, w tym budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki o funkcji rekreacyjnej i budynki obsługi turystyki wodnej. Taka różnorodność funkcji w obszarze analizowanym potwierdza, że warunek kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być interpretowany wąsko jako wymóg istnienia identycznej funkcji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Jedną z przesłanek umożliwiających uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest spełnienie warunku istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 (art. 61 ust. 5a zd. pierwsze u.p.z.p.). W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie"), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie decyzja Burmistrza Brus z 14 listopada 2024 r. nie zawiera części graficznej oraz załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej. Stan ten został zignorowany przez SKO. Brak części graficznej decyzji o warunkach zabudowa oraz brak wymaganego prawem załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej powodują, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że określone w § 9 rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., wyrok WSA w Łodzi z 15 stycznia 2009 r., II SA/Łd 773/08). Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2152/20). Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów odnoszących się do naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2011 r., IV SA/Po 976/10). W realiach rozpoznawanej sprawy oczywiste jest, że brak części graficznej wydanej przez Burmistrza decyzji odmawiającej Skarżącemu ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powoduje niemożności weryfikacji prawidłowości określenia terenu planowej inwestycji, natomiast brak wyników analizy nie pozwala na ocenę zasadności wskazanych przez organy administracji powodów odmowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy – brak graficznego oznaczenia terenu inwestycji oraz brak wskazania wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie pozwala na kontrolę prawidłowości analizy urbanistycznej w kontekście położenia nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a konsekwencji uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania przesłanek odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w u.p.z.p. Powyższej oceny nie zmienia co oczywiste znajdujący się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistycznej. Projekt nie jest bowiem decyzją wydawaną przez upoważniony do tego organ administracji i stanowi jedynie materiał będący podstawą orzekania przez Burmistrza. Z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. wynika wprost, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, natomiast projekt decyzji sporządza osoba z uprawnieniami określonymi w art. 5 u.p.z.p. Dopóki więc właściwy organ administracji nie wyda decyzji o warunkach zabudowy składającej się z części tekstowej i graficznej oraz nie uczyni załącznikiem do tej decyzji wyników analizy urbanistycznej, dopóty nie można mówić w sprawie o wydaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 9 rozporządzenia. Znamienne jest, że w kontrolowanym postępowaniu Burmistrz wydawał już trzykrotnie decyzje odmawiające Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, które były następnie uchylane przez SKO. Były to decyzje Burmistrza z 27 września 2022 r., z 16 marca 2023 r. oraz z 25 sierpnia 2023 r., przy czym każda ze wskazanych decyzji zawierała część graficzną oraz załącznik w postaci wyników analizy urbanistycznej. Decyzje i ich załączniki zawierały również stosowne oznaczenia oraz podpisy organu wydającego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo zatem, z jakiego powodu decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy będącą przedmiotem skargi decyzją Kolegium jest niekompletna i z tego powodu nie poddaje się kontroli Sądu w zakresie prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zwrócić należy przy tym uwagę, że część tekstowa decyzji Burmistrza nie wskazuje, w przeciwieństwie do decyzji wydawanych wcześniej, na żadne załączniki. Wadliwość decyzji Burmistrza została powielona przez SKO, które w uzasadnieniu decyzji (str. 3) wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci wyników analizy urbanistycznej, natomiast do części graficznej decyzji w ogóle się nie odniosło. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że ustalenia te są dowolne i poczynione z przekroczeniem zasady swobody oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z naruszeniem obowiązku rozpoznania sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Argumentacja Kolegium przedstawiona w zaskarżonej decyzji nie może zawierać stwierdzeń niepopartych znajdującymi się w aktach dowodami, ponieważ narusza to art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekał jak w pkt. 1. wyroku. Z uwagi na stopień naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było uchylenie także decyzji Burmistrza Brus z 14 listopada 2024 r., po to aby zapewnić Skarżącemu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji (art. 15 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł). Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na wniosek Skarżącego zawarty w skardze (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie oznacza to w szczególności, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są wydać kompletną decyzję administracyjną w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze szczególnym uwzględnieniem wymagań określonych w § 9 rozporządzenia. Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.