II SA/Gd 1711/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 10 czerwca 2003 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 10 czerwca 2003 r., nr [...], działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. i R. M. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z samowolną przebudową instalacji grzewczej i wybudowaniem własnego lokalnego źródła ogrzewania w postaci pieca etażowego na paliwo stałe dla lokalu mieszkalnego nr 8 w D. K., na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem, polegających na przedłożeniu opinii technicznej o stanie zrealizowania robót szczególnie uwzględniającej drożność i szczelność istniejącego przedmiotowego przewodu wentylacyjnego i dymowego, prawidłowość podłączenia pieca C.O. do kanału dymowego, ciągu komina, dostosowanie istniejącego komina oraz pomieszczenia, w którym zainstalowano piec etażowy do nowych warunków pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i Polską Normą, wykonanie czynności określonych w ww. opinii technicznej oraz wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przez osobę uprawnioną w terminie do dnia 30 listopada 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że H. i R. M. w należącym do nich lokalu mieszkalnym nr 10 w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] 8 w D. K. dokonali w lutym 2003 r. samowolnej przebudowy instalacji grzewczej z centralnego systemu ogrzewania na lokalne źródło ogrzewania w postaci pieca etażowego. Inwestorzy wykonali takie roboty budowlane, jak odłącznie od pionów dotychczas zasilających w ciepło grzejniki w ich mieszkaniu, w miejsce znajdującej się "westfalki" wybudowali trzon kuchenny z wkładem C.O., który podłączyli do tego samego kanału dymowego, wymienili przewody rurowe stalowe na miedziane, zamontowali bojler na ciepłą wodę w łazience oraz rozprowadzili przewody instalacyjne doprowadzające wodę z rur stalowych wraz z pompą wymuszającą obieg wody. Organ uznał, iż istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. H. i R. M. w odwołaniu złożonym od powyższej decyzji wskazali, że z uzyskanej przez nich informacji w organie nadzoru budowlanego wynikało, że planowane przez nich roboty budowlane nie wymagały żadnych zezwoleń, a jedynie zgody wspólnoty mieszkaniowej na ich wykonanie. Przedmiotowe roboty skarżący wykonali do połowy września 2002 r. Skarżący kilkakrotnie zgłaszali do organu nadzoru budowlanego zły stan techniczny instalacji C.O., ale zgłoszenia te były ignorowane. Nadto, wskazali, iż w wyniku zużycia kuchni "westfalki" skarżący wykonali nową kuchnię kaflową z wkładem kuchennym i wymienili bojler. Wobec nadmiaru energii powstającego w trakcie użytkowania kuchni skarżący rozprowadzili własną instalację w mieszkaniu po to, aby tę energię wykorzystać. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 października 2003 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania nałożonych obowiązków oraz uchylił ją w części ustalającej termin ich wykonania i wyznaczył nowy na dzień 31 marca 2004 r. Wyjaśniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Przebudowa instalacji C.O. bez uzyskania takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną podlegającą przepisom art. 51 Prawa budowlanego. Zgoda wspólnoty mieszkaniowej nie może zastąpić obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nakierowane na zalegalizowanie dokonanej samowoli uznano za słuszne. Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdzono, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Kwestia złego stanu technicznego całego budynku może stać się ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania i nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem dotyczącym samowoli. W skardze na powyższą decyzję skarżący ponownie wyjaśnili, że przed podjęciem planowanych robót uzyskali informację od organu nadzoru budowlanego o tym, że nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, a jedynie zgoda wspólnoty mieszkaniowej. Wykonanie własnego C.O. pozwala im wykorzystywać kuchnię do ogrzewania pomieszczeń i bojlera, a także do gotowania potraw. Skarżący poczytują obarczenie tylko ich wskazanymi obowiązkami za niesłuszne podczas, gdy wszyscy mieszkańcy dokonywali podobnych przeróbek w swoich mieszkaniach. Z ustaleń poczynionych w 2000 r. wynikało, że instalacja C.O. posiadała 65% zużycia i wymagała całkowitego remontu. W dniu 12 grudnia 2003 r. pękł zbiornik wyrównawczy C.O., na skutek czego pękła nośna ściana budynku, zalało klatkę schodową, instalację elektryczną i mieszkanie. O awarii tej poinformowano organ nadzoru budowlanego, który do dnia dzisiejszego nie podjął stosownych kroków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że nie mogą mieć one wpływu na zmianę bądź uchylenie podjętego rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zastosowany w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowi, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego Prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winny były nałożyć na skarżących konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym to właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne można wykonać. Takie orzeczenie i zalecenie podlegałyby ocenie organu. Dopiero w wyniku dokonania oceny organ uprawniony jest do obciążenia strony obowiązkami mającymi doprowadzić roboty budowlane do do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Stanowisko organów było błędne. Zdaniem Sądu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji i wykonania obowiązków w niej określonych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, jeżeli nie zostały jeszcze zakończone. Chodzi tu o nakazanie określonych robót budowlanych, które spowodują doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa i wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zajęcie bowiem przeciwnego stanowiska, że na podstawie tego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji technicznej i wykonaniu zawartych w niej zaleceń bez skontrolowania ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, organ zawsze musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego i to niezależnie od zgodności tych robót z przepisami prawa. W utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawarto dyspozycję, z której wynika, że strony mają przedłożyć opinię techniczną o stanie zrealizowanych robót oraz wykonać czynności (zmiany i przeróbki) określone w powyższej opinii technicznej, a następnie przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a. i praktycznie nie nadaje się do wykonania. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 marca 2003 r. (IV SA 1663/01, niepubl.) pogląd, że rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Orzeczenie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w orzeczeniu technicznym czy ekspertyzie. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji. W świetle powyższego, organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w pierwszej kolejności w oparciu o materiał dowodowy zebrany w trybie art. 81c prawa budowlanego, w tym o stosowne orzeczenia techniczne, ustalić, jakie czynności powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem (art. 51 ust.1 pkt2 prawa budowlanego). Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.