II SA/Gd 1717/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2002 r. sprawy ze skargi Andrzeja G. na decyzję Wojewody P. z dnia 28 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - oddala skargę Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 3 marca 1999 r., (...), wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 92, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 104 Kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. 47A w G. od strony ul. H. i od zaplecza w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 1998 r. II SA/Gd 1523/96 uchylającym decyzję Wojewody G. z dnia 28.08.1996 r. (...) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 10.04.1996 r. w sprawie udzielenia Andrzejowi G. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy, orzekł o udzieleniu Andrzejowi G. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanych części zakładu rzemieślniczego przy ul. C. 47A w G. zrealizowanych od strony ul. H. i od zaplecza. W uzasadnieniu organ zważył, co następuje: Andrzej G. w latach 1987-1992 rozbudował zakładu rzemieślniczy położony w G. przy ul. C. 47a poprzez wykonanie: - dobudowy, którą zrealizował w 1987 r. od strony ul. H., - nadbudowy zakładu od strony zaplecza posesji, którą zrealizował w 1992 r. Rozbudowy zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jedynie w oparciu o uzgodniony z Wydziałem Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w G. aneks do projektu budowlanego. Rozbudowa pawilonu od ul. H. polegała na dobudowie 2-kondygnacyjnego częściowo podpiwniczonego budynku mieszczącego w parterze garaż 2-stanowiskowy a na piętrze pracownię krawiecką. Budynek ten posadowiono na kanale c.o. którego usytuowanie zostało uzgodnione z Okręgowym Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej z dnia 1993.11.12, łącznie z uzgodnieniem I etapu rozbudowy pawilonu przy ul. C. 47A /uzgodnienie to zawarto na odwrocie Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu I etapu rozbudowy warsztatu krawieckiego ul. C. 47A/. Rozbudowa pawilonu od ul. H. polegała na zabudowie istniejącego tarasu jednokondygnacyjnym pomieszczeniem przeznaczonym na biuro. Rozbudowy nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G., zgodnie z którym teren oznaczony symbolem G16 MN MW przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną z usługami. Zrealizowany obiekt nie narusza również przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Inwestor przedstawił stosowne orzeczenie rzeczoznawcy budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w G.: - mgr inż. Kazimierza D. z dnia 27.01.1999 r. jako uzupełnienie orzeczenia z lutego 1996 r. dotyczące rozbudowy zakładu od strony ul. H., - dr inż. Leszka N. z grudnia 1994 r. dotyczące rozbudowy zakładu od zaplecza posesji. Z tych orzeczeń wynika, iż rozbudowane części zakładu rzemieślniczego nadają się do użytkowania. Ponadto powiadomiona o przystąpieniu do użytkowania pawilonu Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, Komenda Miejska Straży Pożarnej, Państwowa Inspekcja Pracy nie wniosły uwag i zastrzeżeń. W wyniku rozpoznania odwołania D. i J. S. /sąsiadów A. G./ Wojewoda P. decyzją z dnia 28 lipca 1999 r., (...), na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji zważył, co następuje: Rozbudowa części zakładu rzemieślniczego przy ul. C. 47A polegająca na dobudowie od strony ul. H. oraz nadbudowie zakładu od strony zaplecza posesji wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dobudowa od strony ul. H. zrealizowana została w 1987 r., natomiast nadbudowa zakładu od strony zaplecza posesji zrealizowana została w 1992 r. Powyższe obiekty zostały wykonane przed 1995 r. W związku z tym w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków. W dniu 17.09.1998 r. sporządził protokół z wizji, zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentacji i uzgodnień. W aktach sprawy brak jednak pełnej /budowlanej i geodezyjnej/ inwentaryzacji przedmiotowej samowoli, stosownych uzgodnień stanowiących jednoznaczny dowód, że zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę inwestycja nadaje się do użytkowania w rozumieniu spełnienia wszystkich wymogów, w tym przepisów warunków technicznych. Należy zwrócić uwagę, że zrealizowana rozbudowa koliduje z kanałem OPEC, na co gestor sieci nie wyraził zgody, zalecając minimalną odległość zabudowy od sieci 1,5 m. W skardze Andrzej G. wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody P. Podniósł, że w aktach sprawy znajdują się wszystkie wymagane dokumenty, niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a to: - aneks do Projektu Technicznego pawilonu zakładu rzemieślniczego przy ul. C. 47 A inwestor Andrzej G.; projektant mgr inż. Janusz M., zatwierdzony przez Urząd Miejski w G. - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, - orzeczenia rzeczoznawców budowlanych Urzędu Wojewódzkiego w G. - dr inż. Leszka N. z grudnia 1994 r. dotyczącego rozbudowy zakładu od zaplecza posesji, mgr inż. Kazimierza D. z dnia 27.01.1999 r. jako uzupełnienie orzeczenia z lutego 1996 r. dotyczącego rozbudowy zakładu od strony ul. H., - usytuowanie budynku zostało uzgodnione z OPEC z dnia 12.11.1993 r., łącznie z uzgodnieniem I etapu rozbudowy pawilonu przy ul. C. 47A /uzgodnienie to zawarto na odwrocie Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu I etapu rozbudowy warsztatu krawieckiego ul. C. 47A/, - powiadomienie o przystąpieniu do użytkowania ww. pawilonu Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, Komendy Miejskiej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Pracy - nie wniosły uwag i zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zważył, co następuje: Rozbudowa części zakładu rzemieślniczego poprzez dobudowę od strony ul. H. oraz nadbudowę od strony zaplecza posesji, została przeprowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że prace budowlane przeprowadzone były przed rokiem 1995, a więc pod rządami starego prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków. W dniu 17.09.1999 r. sporządzony został protokół z wizji, na mocy którego inwestor został zobowiązany do dostarczenia dokumentacji i uzgodnień. Obowiązek ten nie został przez inwestora wykonany. W aktach obu zaskarżanych spraw brak jest pełnej - budowlanej i geodezyjnej inwentaryzacji przedmiotowej samowoli budowlanej, oraz niezbędnych uzgodnień, pozwalających na stwierdzenie, że inwestycja nadaje się do użytkowania. Szczególnie istotny jest fakt, że rozbudowa koliduje z kanałem OPEC, na co gestor sieci nie wyraził zgody, zalecając inwestorowi budowę z zachowaniem odległości 1,5 m od sieci. Wskutek weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ II instancji ustalił też, że jest on niespójny, czego przykładem jest m.in. odległość budowy od linii przebiegu kanału OC - rozbieżna na rzucie parteru budowli oraz na rysunku zagospodarowania terenu. Rozbieżności te wskazują, że realizacja rozbudowy przeprowadzona została niezgodnie z projektem budowlanym, a zatem niezgodnie z warunkami uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uchybienia te są szczególnie istotne z uwagi na potrzebę zapewnienia bezpiecznej eksploatacji linii ciepłowniczej i dlatego wymagają ponownego zbadania przez organ I instancji. W świetle tych okoliczności całkowicie zasadne i konieczne jest skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta G., decyzją z dnia 8 listopada 1993 r. na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane odmówił wydania decyzji nakazującej Andrzejowi G. przymusową rozbiórkę dobudowanej części pawilonu rzemieślniczego przy ul. C. 27a w G. Decyzja ta dotyczyła samowolnej, wykonanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy pawilonu bliźniaczego w części ogrodowej /południowej/ wzdłuż granicy z właścicielami drugiej połowy, a konkretnie zabudowanej werandy. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 1994 r. SA/Gd 1026/94 uchylił decyzje organów obu instancji. Uchylając te decyzje Sąd wskazał na naruszenia przepisów Kpa takich jak art. 79 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 81, polegające na pozbawieniu strony możliwości udziału w oględzinach przez niezawiadomienie o nich, niewłaściwe przeprowadzenie tych czynności oraz uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd zwrócił uwagę, że organy administracji rozpatrując sprawę pominęły całkowicie istotną dla sprawy okoliczność, że w świetle aneksu do projektu technicznego pawilonu z 1987 r. przewidziano jego rozbudowę nie tylko na zapleczu, lecz także od strony ul. C. i H. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego powinna być ocena wszelkich robót budowlanych prowadzonych przy budynku nr 47a bez pozwolenia na budowę, a także, iż nie wyjaśniono, czy przybudówkę postawiono na miejskiej sieci ciepłowniczej. Równolegle Prezydent Miasta G. wydał decyzję z dnia 12 maja 1994 r. zezwalającą Andrzejowi G. na rozbudowę zakładu rzemieślniczego obejmującego I etap rozbudowy od strony ul. C., przez dobudowę pomieszczenia ekspozycyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody G. z dnia 22 lipca 1994 r. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1995 r. SA/Gd 2447/94. Sąd wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgodnych twierdzeń skarżących oraz inwestora wynika, iż sporny obiekt został już wzniesiony, a to wyklucza ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy o pozwolenie na budowę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 21 maja 1996 r. - zgodnie ze stanowiskiem Sądu - umorzył postępowanie w sprawie udzielenia Andrzejowi G. pozwolenia na rozbudowę pawilonu rzemieślniczego od strony ul. C. 47a /pomieszczenia ekspozycyjnego/, a Wojewoda G. decyzję tą utrzymał w mocy decyzją z dnia 5 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 1998 r. II SA/Gd 710/97 oddalił skargę małżonków S. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 10 kwietnia 1996 r., (...), wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, udzielił Andrzejowi G. pozwolenia na użytkowanie części pawilonu rzemieślniczego przy ul. C. 47A w G. dobudowanych od strony ul. H. i od zaplecza. Wojewoda G. decyzją z dnia 28 sierpnia 1996 r., (...) utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi D. i J. S. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 1998 r., II SA/Gd 1523/96 uchylił obie ww. decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na szereg uchybień, naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które musiały skutkować uchylenie decyzji organów obu instancji. W wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1995 r. SA/Gd 2447/94 /dotyczącym wprawdzie przybudówki od strony ul. C./ Sąd wskazał, że Prawo budowlane z 1974 r. formę architektoniczną obiektów budowlanych podniosło do rangi wartości chronionej ustawą /art. 4/. W sytuacji zaś, kiedy jedną formą architektoniczną objęte są bliźniacze budynki, kwestia ta przenosi się do praw sąsiedzkich uregulowanych w art. 5 ust. 1 pkt 6 i nie stoi temu na przeszkodzie ust. 2 tego artykułu, który przykładowo, a nie wyczerpująco wyliczał to, co obejmuje ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Stan ten nie uległ zmianie z chwilą wejścia w życie nowego prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414/. Jego przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 stanowią odpowiedniki cytowanych przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Zupełne pominięcie rozważania tych przepisów /prawa budowlanego z 1974 r./ nastąpiło z naruszeniem jednej z podstawowych zasad procedury, a mianowicie obowiązku organów administracyjnych podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/. Tak samo organ pominął zarzut wybudowania pomieszczeń /kotłowni, magazynu i pracowni projektowe/ od ul. H. na magistrali ciepłowniczej, dopuszczalności takiej budowy i związanych z nią niebezpieczeństw. Błędnie w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na opinię biegłego L. N., z której wynika, że przybudówka nie stoi na sieci ciepłowniczej. Organ przeoczył, że opinia ta dotyczy jedynie części rozbudowy /werandy/ od strony południowej, pod którą rzeczywiście ciepłociąg nie przechodzi. Z innych materiałów znajdujących się w sprawie wynika, że dobudowa od strony ul. H., tj. od strony zachodniej posadowiona została na magistrali ciepłowniczej. Podkreślić trzeba, że oględziny przeprowadzone 18 stycznia 1995 r. ograniczyły się do przybudówki od strony południowej, a nie objęto nimi rozbudowy od strony zachodniej /ul. H./. Nieprawidłowo sporządzono także protokół, gdyż nie wynika z niego, jakie czynności w czasie oględzin wykonano, co poddano oględzinom i jakich ustaleń dokonano. Ograniczenie się do stwierdzenia, że zgodnie z zaleceniem NSA powtórzono oględziny z 28 stycznia 1994 r. stawia pod znakiem zapytania wartość tej czynności i prawidłowość jej przeprowadzenia. Także jednozdaniowa opinia biegłego rzeczoznawcy budowlanego K. D. nie spełnia wymogów jakim opinia taka powinna odpowiadać. Praktycznie nie sposób ustosunkować się do takiej opinii, gdyż nie wiadomo, na jakiej podstawie faktycznej oparta jest jednozdaniowa opinia - konkluzja. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego została wydana, opisana na wstępie decyzja udzielająca A. G. pozwolenia na użytkowanie, a następnie zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem Sąd administracyjny w niniejszej sprawie, kontrolując decyzję organu II instancji nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż zaskarżona decyzja będąc orzeczeniem kasacyjnym nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Sąd kontrolując decyzję kasacyjną organu II instancji bada czy istniały przesłanki do wydania decyzji tego typu. Zgodnie z treścią art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia, co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienia wstępne, wyżej zamieszczone, należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej /a tego rodzaju decyzja jest decyzja zaskarżalna/ ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 par. 2 Kpa. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki. Wyraził też swój pogląd prawny w zakresie trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne /art. 138 par. 2 in fine/. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien mieć także na uwadze te wszystkie wskazania, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 1998 r., II SA/Gd 1523/96. Szczególnie wszechstronnie powinna być rozpatrzona kwestia możliwości zalegalizowania rozbudowy ze względu na przebieg magistrali ciepłowniczej. Chodzi tu wszak o bezpieczeństwo jej użytkowników, skutki ewentualnej awarii, dostępu ekip technicznych do rurociągu w czasie ewentualnej awarii itd. W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzekł jak w sentencji wyroku.