II SA/Gd 1723/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia 31 maja 2002r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kpa i art. 1 ust. 1,2 i 5, art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299) w związku z art. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749) odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr (KW) przysługującego H. G. w udziale 1/20 części, w stosunku do nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkalnym, obejmującej działkę oznaczoną numerem o pow. 175 m2 , położoną w G. przy ul. [...] (obecnie [...]), objętej księgą wieczystą KW prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Gdańsku. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. G. złożyła w dniu 2.01.2001r.wniosek o przekształcenie w prawo własności przysługującego jej udziału 1/20 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, obejmującej działkę przy ul. [...] (obecnie [...]), związanego z własnością lokalu nr. W trakcie postępowania ustalono, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 27.06.1989r. Gmina Miasta sprzedała lokal mieszkalny nr wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste 1/20 części tej nieruchomości. Zasady przekształcenia użytkowania wieczystego reguluje ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności znowelizowana ustawą z dnia 21 czerwca 2001r., której przepisy weszły w życie 28 lipca 2001r. Art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności stwierdza, że przepisy w niej zawarte stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31.10.1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, jeżeli złożą wniosek o przekształcenie. Ponadto zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 1 ust. 5 pkt. 1 i 2a przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki, a mianowicie wniosek o przekształcenie złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści, w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 kodeksu cywilnego nieruchomości (art. 1 ust. 5 pkt 1) oraz wszyscy współużytkownicy wieczyści nabyli prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zgodnie z ust. 2 (art. 1 ust. 5 pkt 2a). Organ ustalił w toku postępowania, że aktem notarialnym z dnia 15.11.2000r. rep. [...] Gmina Miasta dokonała sprzedaży lokalu nr w budynku położonym przy ul. [...] (poprzednio [...]) wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro nastąpiło to po dniu wskazanym w ustawie, to nie został spełniony warunek wymagany przez cytowaną ustawę, aby wszyscy współużytkownicy wieczyści nabyli prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy tj. przed dniem 31.10.1998r. W związku z tym nie jest możliwe przekształcenie przysługującego wnioskodawczyni prawa współużytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. W odwołaniu H. G.-L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniosła, że warunek nabycia przez wszystkich użytkowników wieczystych prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zgodnie z ust. 2 został dodany ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Decyzja odmawiająca przekształcenia została wydana zdaniem odwołującej wbrew zasadzie lex retro non agit. Spełniała ona bowiem w dniu złożenia wniosku o przekształcenie wszystkie wymagane ustawą warunki do orzeczenia takiego przekształcenia. Wydanie decyzji w oparciu o nowelizację, która weszła w życie pół roku później, jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa. Organ I instancji naruszył również art. 35 Kpa regulujący terminy załatwiania spraw. Decyzją z dnia 28 października 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 1 ust. 1,2,5, art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299) w zw. z art.2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Zgodnie z treścią obowiązującego aktualnie i w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczys tego przed dniem 31 października 1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, jeżeli złożą wniosek do dnia 31 grudnia 2002r. W ramach art. 1 ust. 5 ustawy uprawnienie do uzyskania prawa własności gruntu zajętego pod budynkiem, w którym znajdują się wyodrębnione lokale mieszkalne przysługuje osobom fizycznym będącym właścicielami wykupionych w tym budynku lokali, jeżeli spełnione zostaną następujące warunki, a mianowicie wniosek o przekształcenie złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści do dnia 31 grudnia 2002r., w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 kodeksu cywilnego nieruchomości oraz wszyscy współużytkownicy wieczyści nabyli prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zgodnie z ust. 2. Pozytywne zatem rozpatrzenie wniosku uzależnione jest od złożenia wniosku o przekształcenie przez wszystkich współużytkowników wieczystych, przy założeniu, że wszystkie lokale znajdujące się w budynku wielorodzinnym zostały sprzedane przed dniem 31 października 1998r. W przypadku niespełnienia powyższych przesłanek przekształcenie jest niedopuszczalne. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zarówno w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, jak i w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, a także w dniu orzekania przez organ odwoławczy nie było i nie ma podstaw prawnych do pozytywnej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przedmiotowym bowiem wielorodzinnym budynku położonym przy ul. [...] (dawna [...]), lokal nr został sprzedany przez Gminę Miasta wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste w dniu 15.11.2000r., a więc po dacie granicznej określonej w ustawie jako 31.10.1998r. Przed sprzedażą lokalu nr 7 w przedmiotowym budynku nie zostały sprzedane wszystkie lokale, a więc i tak nie można byłoby pozytywnie rozpatrzyć wniosku odwołującej, gdyż niedopuszczalne jest ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej współwłasność osoby fizycznej oraz gminy lub Skarbu Państwa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła H. G.-L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji rażącego naruszenia prawa procesowego przez tenże organ, art. 35 Kpa przez nadmierne, niedopuszczalne przekroczenie terminów załatwiania spraw oraz art. 12 Kpa w zw. z art. 8 Kpa przez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego – szybkości i prostoty postępowania oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa. Nadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony przez skarżącą w dniu 2 stycznia 2001r. W toku postępowania nastąpiła nowelizacja ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299) ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749). Nowelą tą w art. 1 ust. 5 dodano pkt 2a zawierający kolejny warunek dotyczący osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu. Ustawa ta weszła w życie 28 lipca 2001r. Od tej daty przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej związanego z własnością wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w prawo własności może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwa warunki: 1.wszyscy współużytkownicy wieczyści złożą wniosek o przekształcenie do dnia 31 grudnia 2002r. (art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997r.oraz art. 2 noweli z dnia 21 czerwca 2001r.); 2. wszyscy użytkownicy wieczyści nabyli prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998r. (art. 1 ust. 5 pkt 2a w zw. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r.). Stosownie do art. 6 Kpa organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W przypadku zastosowania przepisów nieobowiązujących, decyzja wydana na ich podstawie, jako rażąco naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego organy administracji stosują przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze. Organ orzekający powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji a momentem złożenia wniosku, czyli wszczęcia postępowania, organ orzekający - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ administracji orzeka bowiem w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 2079/97, nie publikowany). Przepisy przejściowe nowych ustaw lub ustaw nowelizujących z reguły nawiązują do postępowań administracyjnych będących w toku (niezakończonych decyzjami ostatecznymi). Regulację taką zawiera art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749), który stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się jej przepisy. Właśnie taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organy administracji orzekające w sprawie obowiązane były zatem uwzględnić zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. nowelizującą ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że doszło naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie ustawy w zmienionym brzmieniu zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Jak bowiem wskazał organ odwoławczy również przed zmianą przepisów brak byłoby podstaw do przekształcenia, a zatem decyzja, która zapadłaby przed tą datą byłaby identyczna. Bezsporne jest, że jeden z lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku nie spełnia warunku z art. 1 ust. 5 pkt 2a ustawy, dodanego nowelą z dnia 21 czerwca 2001r. Prawo użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem nr 7 należącym do A. P. ustanowione zostało bowiem po 31 października 1998r. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu aktu notarialnego Rep.[...] wynika, że umowa ustanowienia odrębnej własności tego lokalu, umowa sprzedaży lokalu oraz oddania gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta w dniu 15 listopada 2000r. Skutkiem tego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przekształcenie przysługującego jej prawa współużytkowania wieczystego w prawo własności. Wniosek o przekształcenie został złożony przez skarżącą w dniu 2 stycznia 2001r., natomiast organ pierwszej instancji podjął w sprawie rozstrzygnięcie w dnia 31 maja 2002r. zaś decyzja organu odwoławczego zapadła w dniu 28 października 2003r. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji istotnie naruszył przepis art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujący organowi załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz ustalone w tym przepisie terminy załatwienia sprawy. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy nawet szczególnie skomplikowanej w terminie do dwóch miesięcy. Ponadto organ naruszył również obowiązki wynikające z przepisu art. 36 kpa. Należy bowiem wskazać, że obowiązek zawiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy obciąża organ niezależnie od przyczyn wystąpienia zwłoki. Skoro na żadnym etapie rozpatrywania sprawy skarżąca nie cofnęła wniosku, to organ od daty jego wpływu miał ustawowy obowiązek niezwłocznego jego rozpoznania, niezależnie od innych występujących w sprawie okoliczności, a mianowicie zmiany przepisów ustawy o przekształceniu czy też nieskorzystania przez skarżącą ze środków zwalczania bezczynności organu (art. 37 kpa). Bezczynność organu nie uzasadnia jednakże przyjmowania za podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego i prawnego z innej daty (daty złożenia wniosku czy daty, w której powinna być zgodnie z przepisem art. 35 kpa wydana decyzja) niż data wydania decyzji. Reasumując należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jedynie gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącej, iż jeszcze przed nowelizacją przepisu art. 417 kodeksu cywilnego wprowadzoną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ), która to nowelizacja przewiduje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym w przypadku naruszającego prawo milczenia organu administracji publicznej (niewydania decyzji ), w orzecznictwie wyrażano pogląd, iż zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 kpa może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę na podstawie art. 417 kc ( vide: uchwała SN z 28 września 1990 r., III CZP 33/90, OSNCP 1991, Nr 1, poz. 3 ). Oczywiście, należy jednak zastrzec, iż sam fakt naruszenia przez organ administracji przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw nie przesądza jeszcze o zasadności takiego roszczenia, gdyż przepisy kodeksu cywilnego przewidują jeszcze inne przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. Nadto wskazać należy, że stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności już nie obowiązuje. Została ona uchylona ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która zawiera nową regulację przekształcenia przyznającą uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia na warunkach w niej określonych do dnia 31 grudnia 2012r. W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Zarządzenie 1. Odnotować w rep. II SA/Gd 2. Doręczyć skarżącej H. Gotkowicz-Lipowskiej odpis wyroku wraz z uzasadnieniem z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej 3. Przedłożyć akta z wpływem lub za 46 dni.