II SA/Gd 1777/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg i K. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny postanawia odrzucić skargę. Dnia 4 kwietnia 2002 roku Rada Miejska - na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764), podjęła uchwałą Nr [...] w sprawie stanowiska dotyczącego zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. W uchwale tej Rada nie zaakceptowała zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny m. in. dla stanowiącej własność K. H. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w miejscowości S. - gmina B. K. H. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w żądając jej uchylenia w części dotyczącej nie zaakceptowania przez Radę zmiany charakteru użytkowania nieruchomości, której skarżący jest właścicielem. W uzasadnieniu skargi K. H. wskazał, iż pomimo, że jego działka rolna spełniała warunki wymienione w art. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, Rada Miejska nie zaakceptowała zmiany charakteru użytkowania jego działki z rolnego na leśny. Skarżący stwierdził, iż Rada Miejska podejmując powyższą uchwałę przekroczyła swoje uprawnienia albowiem uzależniła akceptację zmiany charakteru użytkowania od innych przesłanek niż wskazane w ww. przepisie. Do skargi K. H. załączył swoje pismo z dnia 24 czerwca 2002 roku, którym – na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – wezwał Radę Miejską do uchylenia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w jego ocenie postępowanie Rady Miejskiej nie naruszało przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zaś przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, taki jak odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak z powyższego wynika wyczerpanie środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej podjętej na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764) w sprawie stanowiska dotyczącego zmiany charakteru użytkowania gruntu rolnego na leśny. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia grunt rolny będący częścią gospodarstwa rolnego lub stanowiący jego całość mógł być w kwietniu 2002 roku przeznaczony do zalesienia, jeżeli spełniał warunki wymienione w treści ust. 1 i 2 tegoż przepisu. Przepisy ust. 4 i 7 art. 3 cytowanej ustawy stanowiły zaś, iż starosta, właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu, rozpatrywał pisemne wnioski właścicieli gruntów o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia według kolejności ich wpływu i wydawał decyzje w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Przy czym o otrzymanych wnioskach starosta informował właściwego ze względu na miejsce położenia gruntu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i występował z prośbą o akceptację przez radę gminy zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie wskazywała trybu ewentualnego zaskarżania "akceptacji rady gminy". W niniejszej sprawie K. H. oparł skargę na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 listopada 2002 roku (II SA/Łd 1056/02, ONSA 2003/4/142), zgodnie z którym akceptacja, o jakiej mowa w art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764), jest "wyrażeniem stanowiska w innej formie" (art. 106 § 1 w związku z § 5 k.p.a.) w sprawie indywidualnej, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym uzasadnieniu organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia jest starosta właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu (art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy). Wyrażenie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 7 i 9). Zwrócenie się starosty w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony do wójta (burmistrza) o akceptację przez radę gminy wniosku konkretnej osoby o zmianę przeznaczenia określonego gruntu stanowi istotny i niezbędny element procedury. W myśl art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku. Akceptacja, o jakiej mowa w art. 3 ust. 7 analizowanej ustawy, jest bowiem "wyrażeniem stanowiska w innej formie" w sprawie indywidualnej, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W sprawie, której przedmiotem jest przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia, kompetencję do zajęcia stanowiska w formie akceptacji dla wnioskowanej zmiany przyznano radzie gminy właściwej ze względu na położenie gruntu. Właściwą dla rady (i innych organów kolegialnych) formą prawną działania jest podejmowanie uchwał, którym czasem nadawane są także inne nazwy. Okoliczność ta sama w sobie nie może jednak przesądzać ani o niemożności uznania uchwały rady gminy za decyzję lub postanowienie wydane w zakresie objętym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ani też o formie kontroli takiej uchwały. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organy samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (definicję ustawową tych organów zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Z kolei definicja ustawowa organów jednostek samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. i obejmuje m.in. organy gminy. W doktrynie wyrażane jest przekonanie, że w powołanym przepisie art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. wymienione są organy samorządowe, niezależnie od tego, czy są one powołane do rozpatrywania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi. Ustawy ustrojowe, powierzając co do zasady wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych wójtom, burmistrzom, prezydentom, starostom czy marszałkom, zastrzegają dopuszczalność wyjątków. Dotyczy to głównie przypadków wydawania decyzji przez zarząd ale "nie można wykluczyć sytuacji, w których może to być decyzja rady albo też jej komisji, np. jako organu współdziałającego z mocy ustawy odrębnej" (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2000, s. 10). Taka właśnie sytuacja, w której rada gminy występuje jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnych, zachodzi na gruncie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, przewidujących akceptację wniosków przez radę i mają do niej zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na uchwałę (postanowienie na gruncie przepisów procesowych) w przedmiocie wyrażenia przez radę gminy stanowiska przez akceptację (lub jej odmowę) będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Jak słusznie zauważył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny - nie można uznać za zasadną interpretacji odmiennej, która prowadziłaby do stwierdzenia, że kontrola uchwały odmawiającej akceptacji wniosku o przeznaczenie gruntu do zalesienia powinna następować w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji uznać, iż orzekanie o prawidłowości takiej uchwały przez samorządowe kolegium odwoławcze jest niedopuszczalne, narusza bowiem ustawową samodzielność gminy i kompetencje organu nadzoru oraz sądu administracyjnego. Wyrażenie przez radę stanowiska w przedmiocie "akceptacji" następuje niewątpliwie w formie uchwały w sprawie "z zakresu administracji publicznej", ale forma uchwały nie może przesądzać o trybie kontroli, skoro jej podjęcie następuje w związku ze współdziałaniem przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Trzeba mieć bowiem na względzie powołane powyżej przepisy określające zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego i tryb współdziałania przy wydawaniu decyzji, jak i przepis art. 102 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż przepisów rozdziału 10 o nadzorze nad działalnością gminną (w tym art. 101) nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze, a kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Rada Miejska, zajmując stanowisko w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia w formie uchwały z dnia 4 kwietnia 2002 roku, działała jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnych, a jej uchwała stanowiła na gruncie przepisów procesowych postanowienie wydane przez organ I instancji, na które przysługuje stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę K. H. za niedopuszczalną albowiem została wniesiona bez wyczerpania przysługujących skarżącemu środków odwoławczych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę odrzucił.