II SA/Gd 179/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał I. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, o wymiarach ok. 3m x 15,07m i wysokości ok. 2,30m, pełniącego funkcję kojca dla psów, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w S., na terenie Gminy S. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że na terenie przedmiotowej działki znajduje się m.in. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na bloczkach betonowych, nietrwale związany z gruntem, z dachem jednospadowym. Obiekt nie posiada przyłączy do mediów. W dniu kontroli w obiekcie znajdowały się psy. Obiekt, wg oświadczenia inwestora I. B., został wybudowany w 2013 r., a na jego wzniesienie nie posiada pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy, a ponadto stanowi on kojec dla psów. W ocenie organu pierwszej instancji obiekt ten, ze względu na swoje wymiary zewnętrzne oraz przeznaczenie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ma formę wiaty. Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki, lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast w przypadku, gdy taki obiekt istnieje dłużej niż 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie budowa budynków o powierzchni zabudowy do 25 mkw., wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia. Organ wyjaśnił, że do dnia wydania decyzji nie została złożona wymagana postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, dokumentacja, co obliguje do wydania decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Wskazał także, że opłata legalizacyjna wynosi 25.000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji I. B. wskazała, że opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka, obiektem są kojce dla psów, w których przebywają zwierzęta. Z uwagi na ich dobro jak i bezpieczeństwo wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 24 lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazując na definicję tymczasowego obiektu budowlanego, określoną w art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, jak również na treść art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, wyjaśnił, że fakt nietrwałego związania przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem i jego istnienia powyżej 120 dni dają podstawę do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro doszło do naruszenia art. 28 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ww. ustawy. Zobowiązana nie przedłożyła wymaganych dokumentów, zatem podjęte przez organ pierwszej instancji działania należy uznać za prawnie uzasadnione. Skoro strona nie poczyniła żadnych kroków w celu dostarczenia żądanych przez ten organ dokumentów, był on zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. O wysokości opłaty legalizacyjnej skarżąca została jedynie w decyzji organu pierwszej instancji poinformowana, a jej wysokość ustalana jest postanowieniem organu nadzoru budowlanego po spełnieniu przez stronę postępowania nałożonych obowiązków. W skardze na powyższą decyzję I. B. wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że kojce dla psów są tymczasowym obiektem budowlanym, wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że jest to konstrukcja nietrwale związana z gruntem, posiadająca drewnianą podłogę, przegrody i dach z siatki, przykryty papą. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnia jednoznacznie, jakim obiektem są postawione na działce kojce dla psów. Budowa wiaty nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Natomiast przedmiotowe kojce nie mieszczą się w definicji budynku, przywołanej w ww. decyzji. Informacja dotycząca tymczasowych obiektów budowlanych nie stanowi stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie ma się do czynienia z takim właśnie obiektem. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego skarżąca podniosła, że kojec dla psów nie jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania, jak również nie jest wymieniony wśród obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Nie może być więc bez stosownego uzasadnienia uznany za tymczasowy obiekt budowlany, a więc art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje zastosowania. Skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 861/08, przyjęła, że kojców dla psów nie można zaliczyć do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Organ odwoławczy nie wskazał żadnej wspólnej cechy rodzajowej postawionych kojców dla psów z obiektami wymienionymi w art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Kojce postawione przez skarżącą nie mieszczą się w ustawowej definicji obiektu budowlanego, nie są regulowane przepisami Prawa budowlanego, zatem nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowalne. Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem jest w rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2015r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o rozbiórce obiektu budowalnego pełniącego funkcję kojca dla psów, zlokalizowanego na terenie działki Nr [...] w miejscowości S., na terenie Gminy S., o wymiarach ok. 3mx15,07m i wysokości 2,30m. Organ II instancji powołując się na akta sprawy ustalił, że na terenie działki nr [...] w miejscowości S. wybudowano obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym posadowiony na bloczkach betonowych-nietrwale związany z gruntem, o wymiarach zewnętrznych ok. 3mx15,07m i wysokości ok. 2,30m. Obiekt nie posiada przyłączy do mediów zewnętrznych, od strony podwórza nie posiada ściany lecz siatkę drucianą. Według oświadczenia skarżącej obiekt ten jest kojcem dla psów i na jego budowę skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. Organ II instancji powołał się na treść przepisu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowalny niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowalnych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast w przypadku gdy obiekt istnieje dłużej niż 120 dni, jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji odnosząc powyższe definicje do obiektu będącego przedmiotem postepowania ustalił, że fakt nietrwałego związania z gruntem i jego istnienia powyżej 120 dni dają podstawę do uznania go tymczasowy obiekt budowalny, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zważył, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie uzasadnił w sposób przekonujący, że obiekt, którego sprawa dotyczy jest tymczasowym obiektem budowalnym. Swoje ustalenie organ II instancji uzasadnił jedynie stwierdzeniem, że obiekt ten, pełniący funkcję kojca dla psów, jest nietrwale związany z gruntem i istnieje powyżej 120dni. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji nie pozwalają na stwierdzenie, że obiekt ten spełnia definicję tymczasowego obiektu budowalnego. Z przeprowadzonego postepowania wynika wręcz, że nie jest on obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania, do rozbiórki czy też przeniesienia w inne miejsce. Okoliczność czy kojec dla psów można traktować jako przeznaczony do czasowego użytkowania nie została w żaden sposób wyjaśniona, obiekt taki nie jest też wymieniony i nie odpowiada też przykładowo wymienionym w art. 3 pkt 5 Prawa budowalnego obiektom niepołączonym trwale z gruntem. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, w których skarżąca zarzucała, iż kojce dla psów nie są tymczasowymi obiektami budowalnymi. Sąd podzielił przy tym w tym zakresie przytoczone w uzasadnieniu skargi motywy uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2009r. sygn .akt II SA/Gl 861/08-lex nr 558440. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nie można posługując się definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przyjmować, iż każdy obiekt niepołączony trwale z gruntem można zaliczyć do kategorii tymczasowych obiektów budowalnych. Obiekt taki powinien posiadać jeszcze jakąś inną cechę wspólną z obiektami wymienionymi w tym przepisie. Zaskarżona decyzja zaliczającą opisaną konstrukcję do obiektu tymczasowego wydana została zatem z naruszeniem prawa ( art. 3 pkt 5 prawa budowalnego). Rozważenia wymaga zatem ustalenie czy opisane kojce są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 3 ustawy stwierdza, że budowlą jest każdy obiekt budowalny nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury i przykładowo wylicza typowe budowle. Do organu administracji i do Sądu należy ocena czy konkretny obiekt, nie wymieniony w powołanym przepisie, jest budowlą. Skarżąca w swojej skardze podniosła, że kojce będące przedmiotem sprawy są konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, posadowione są na bloczkach betonowych, przedzielone ściankami z siatki i z frontem z siatki oraz z dachem z siatki pokrytym papą. Skarżąca powołując się również na wyżej przytoczony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniosła, że takie kojce nie mieszczą się w ustawowej definicji obiektu budowalnego. W konsekwencji uznać należało, że ich posadowienie nie jest regulowane przepisami Prawa budowlanego, a więc brak było podstaw do ingerencji w tej sprawie organów nadzoru budowlanego, nie było też podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Na obecnym etapie rozpoznawania Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o wyłączeniu opisanych kojców z regulacji Prawa budowalnego. W każdym bowiem indywidualnym przypadku należy rozstrzygać czy konkretny obiekt może być zakwalifikowany jako budowa w rozumieniu prawa budowalnego. Organ I instancji wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowalnym, który z uwagi na swoje wymiary zewnętrzne oraz przeznaczenie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i ma formę wiaty, jednakże z drugiej strony zawarł w swoim uzasadnieniu informacje dotyczące definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Wiaty są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego, choć brak jest ich definicji legalnej i nie zostały wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego. Co do zasady wiata oznacza lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub całkowicie pozbawioną ścian. W powołanym przez skarżącą wyroku Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kojec dla psów o opisanej w wyroku budowie nie stanowi budowli, tym samym nie jest wiatą, a więc nie podlega regulacjom Prawa budowalnego. Jednakże wskazać należy, że z kolei w wyroku z dnia 18 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 265/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił, że kojec dla psów, o opisanej w uzasadnieniu wyroku konstrukcji, stanowi wiatę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; za budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę uznał też kojce dla psów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Po 1044/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Lu 747/07. Nadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/10 stwierdzono, że "w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ słusznie zakwalifikował przedmiot postępowania jako wiatę z przeznaczeniem na kojec dla psów. Ogólnie bowiem przyjęta definicja kojca określa go jako najczęściej niewielką otwartą z góry i ogrodzoną po bokach przestrzeń do okresowego lub stałego przetrzymywania psów lub zwierząt hodowlanych. Kojec zgodny z tą definicją nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż jest związany tylko z ogrodzeniem. Natomiast, jeżeli ma zadaszenie oparte na słupkach spełnia on już definicję wiaty." (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia .nsa.gov.pl) Organ II instancji winien zatem poprawnie zakwalifikować ustalony stan faktyczny, który będzie stanowił podstawę do wyznaczenia konsekwencji prawnych przewidzianych w Prawie budowalnym. Organ II instancji merytorycznie rozpoznając sprawę winien w tej sytuacji rozważyć czy obiekt będący przedmiotem postepowania mieści się w kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji podlega Prawu budowalnemu, mając w szczególności na uwadze konstrukcję kojców, jak też ich rozmiary, czy też, jak to podnosi skarżąca posadowienie tego rodzaju kojców nie jest regulowane przepisami Prawa budowalnego. Sąd podziela natomiast w całości stanowisko organu, że podnoszenie racji społecznych czy tez celowościowych nie może być brane pod uwagę w toku postepowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budowlanego. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach sądowych obejmujących wpis sądowy uiszczony przez skarżącą w kwocie 500zł rozstrzygnięto na podstawie art. 200ww. ustawy.