II SA/Gd 1807/03

Dnia 25 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. R. i D. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2003 roku, nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: skargę odrzucić. W dniach od 24 marca 2003 roku do 14 kwietnia 2003 roku w Urzędzie Gminy został wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym, w gminie. Dnia 28 kwietnia 2003 roku D. R. złożyła w Urzędzie Gminy pismo, w którym stwierdziła, iż wnosi zarzut do ww. projektu albowiem zawarte w nim ustalenia naruszają jej interes prawny oraz uprawnienia. Pismo takiej samej treści złożyła także E. R. Dnia 2 czerwca 2003 roku, Rada Gminy, powołując się na przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 roku, nr 15 poz. 139 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] roku o odrzuceniu protestu wniesionego przez D. R. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym w gminie, stanowiącego zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy. D. R. oraz E. R. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo datowane na 11 września 2003 roku zawierające skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2003 roku nr [...] oraz uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2003 roku nr [...]. W piśmie z dnia 17 grudnia 2003 roku skarżące, precyzując treść ww. pisma, stwierdziły, iż przedmiotem skargi jest także uchwała Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2003 roku nr [...]. Skarżące zażądały uchylenia zaskarżonej uchwały wskazując, iż Rada błędnie rozpatrzyła ich zarzuty jako protesty wobec ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazały także, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny albowiem ustalenia projektu planu naruszają (ograniczają) uprawnienia skarżących wynikające z prawa własności działek położonych w bliskim sąsiedztwie działek nr [...], [...] i [...]. Skarżące nadesłały także pismo z dnia 29 września 2003 roku, w którym wyjaśniły, iż przed wniesieniem skargi wezwały Radę Gminy pismem z dnia 24 lipca 2003 roku do rozpatrzenia zarzutu wobec naruszającego ich interes prawny planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie podtrzymując wniesiony zarzut, co według skarżących obejmowało również żądanie usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, iż z treści pisma skarżącej D. R. z dnia 28 kwietnia 2003 roku zatytułowanego "zarzut" wynikało, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony przez ustalenia przyjęte w opracowanym planie i dlatego organ potraktował ww. pisma jako protesty. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowią, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżące nie wskazały podstawy prawnej wnoszonej skargi, jednakże z jej treści wynika, iż oparły ją na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego w trybie cytowanego przepisu są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd – badając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zważył, iż "wezwanie do usunięcia naruszenia", o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, przy czym musi być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w ramach struktury organizacyjnej danej gminy. Żądanie unieważnienia uchwały organu gminy skierowane do organu nadzoru (w niniejszej sprawie Wojewody) uruchamia wyłącznie postępowanie nadzorcze w ramach własnych, samodzielnych kompetencji tego organu do badania legalności uchwał organów gminy i nie zastępuje wezwania, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 1995 roku, II SA 105/95, ONSA 1996/2/81, zob. także inne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. SA/Gd 282/91, postanowienie z dnia 10 grudnia 1991 r., sygn. SA/Ka 861/91, wyrok z dnia 20 lutego 1992 r., sygn. SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992, nr 12, s. 68, postanowienie z dnia 12 czerwca 1992 r., sygn. SA/Wr 425/91, OSP 1993, nr 1, poz. 20, postanowienie z dnia 8 kwietnia 2002 roku, IV SA 3595/01, Baza Orzeczeń LEX nr 82642, a także orzeczenia Sądu Najwyższego – wyrok z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. III ARN 31/92, OSNC 1994, nr 2, poz. 38 oraz postanowienie z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. III ARN 1/95). Jak z powyższego wynika podmiot, który na podstawie art. 101 ust. 1 tejże ustawy wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę rady gminy, musi przede wszystkim wykazać przed sądem, że zwrócił się do właściwego organu gminy o zmianę lub uchylenie uchwały w zakresie przez niego kwestionowanym. W niniejszej sprawie skarżące tego nie uczyniły. Pisma skarżących z dnia 24 lipca 2003 roku /takiej samej treści/ w ocenie Sądu takiego wezwania nie stanowią bowiem w pismach tych skarżące jedynie oświadczyły, iż podtrzymują swoje zarzuty zgłoszone do planu i wnoszą o rozpatrzenie ich pism z dnia 28 kwietnia 2003 roku jako zarzutów, w żaden sposób nie odniosły się natomiast do zaskarżonej uchwały z dnia 2 czerwca 2003 roku. Przy czym pisma te złożyły osobno, a w ich treści każda odniosła się jedynie do swojego zarzutu. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w wezwaniu skierowanym do organu w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy skarżące winny wskazać kwestionowaną uchwałę, a co najmniej odnieść się w jego treści do tejże uchwały, winny także wykazać w jaki sposób przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienia i zażądać usunięcia tego naruszenia. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 roku, sygn. SA/Wr 545/92, Wspólnota 1992/34/21). Skarżące niewątpliwie w pismach z dnia 24 lipca 2003 roku tego nie uczyniły. Sąd miał bowiem na uwadze, iż celem warunku "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia" jest umożliwienie organowi gminy przeprowadzenia samokontroli podjętej uchwały i ewentualnego dokonania jej odpowiedniej reasumpcji bez konieczności kierowania sprawy na drogę sądowej kontroli legalności uchwały. Pozostaje to w ścisłym związku z istotą samorządności i zasadą samodzielności gmin w wykonywaniu lokalnych zadań publicznych. Aby umożliwić organowi podjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia samokontroli kwestionowanej uchwały wezwanie winno zatem zawierać wskazane powyżej elementy albowiem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia /7 sędziów/ z dnia 24 czerwca 2002 roku (sygn. OSA 2/02, ONSA 2003/1/2), wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz uchwałę będącą tego przyczyną. Sąd zważył przy tym, iż Rada Gminy oświadczyła, że nie otrzymała żadnego pisma skarżącej D. R. zatytułowanego "wezwanie", w tym pisma z dnia 24 lipca 2003 roku, a skarżąca D. R. – wezwana pod rygorem odrzucenia skargi – do przedłożenia w terminie 7 dni dowodu nadania pisma z dnia 24 lipca 2003 roku nazwanego "wezwaniem" na adres Rady Gminy – nie wykonała nałożonego zobowiązania (vide zarządzenie k. 64 akt, zwrotne poświadczenie odbioru przez skarżącą odpisu zarządzenia w dniu 17 marca 2004 roku k. 73 akt). Na marginesie powyższych rozważań Sąd zważył także, iż zaskarżona uchwała nie dotyczyła uznanego za protest pisma skarżącej E. R. z dnia 28 kwietnia 2003 roku albowiem odnośnie tego protestu Rada Gminy podjęła odrębną uchwałę nr [...]. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga wniesiona przez E. R. i D. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2003 roku, nr [...] była niedopuszczalna albowiem skarżące nie wezwały Rady Gminy do usunięcia naruszeń i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Odrzucenie skargi z powyższej przyczyny spowodowało, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do badania i wypowiadania się ani co do tego, czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ani co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa.