II SA/Gd 1811/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. i S. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2000 r., Nr [...], 2. decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. K. i S. Ś. kwotę 30,00 (trzydziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 12 sierpnia 1975 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa, Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich, przejął na własność od K. Ś., Z. Ś. i M. D. nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...]. Wskazana nieruchomość przeznaczona została "pod budowę osiedla mieszkaniowego pod nazwą [...]". Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy K. Ś. – S. Ś., J. Ś., Z. Ś. oraz K. M.. Po rozpatrzeniu wskazanych wniosków decyzją z dnia 15 maja 2000r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 142 w zbiegu z art. 136 ust. 3 i art. 216 oraz art. 138 ust. 1, art. 139,140 ust. 1,2,3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, po. 741 z późniejszymi zmianami), orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 826/304 oraz o zwrocie na rzecz wnioskodawców - każdemu w 1/3 części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G.i przy ul. Granicznej, oznaczonej jako działka nr 537/304 i 825/304 powstałej z podziału działki 607/304 na dwie części tj. działkę 826/304 i 825/304, objętej księgą wieczystą Kw nr [...] stanowiącą własność Gminy Miasta. W uzasadnieniu wskazano, że zwrot powyższej nieruchomości był możliwy, albowiem cel przejęcia nieruchomości określony w akcie wywłaszczeniowym, w odniesieniu do terenu działek 537/304 i 825/304 nie został zrealizowany, albowiem prace związane z urządzeniem terenu w części wyznaczonej obszarem tych działek zgodnie z celem ich przejęcia, nie zostały rozpoczęte i zakończone. Natomiast obszar działki nr 826/304 zagospodarowany został w sposób określony w przyjętym planie zagospodarowania tego terenu, wybudowana została stacja zmieszania, która częścią budynku zlokalizowana jest na części terenu wnioskowanej do zwrotu działki, w pozostałej zaś części teren działki stanowi ogólnodostępny parking samochodowy oraz drogę dojazdową do stacji zmieszania i sąsiednich działek. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. M. i S. Ś. wnosząc o zmianę pkt. 1 powyższej decyzji dotyczącego odmowy zwrotu działki nr 826/304. Przedmiotowa działka nr 826/304, w dniu przejęcia w trybie wywłaszczenia, stanowiła jedność wraz z działką 825/304, jako działka 607/304. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu działki nr 826/304 wskazano, iż działka przeznaczona była na zamierzoną budowę stacji zmieszania. Pomimo wyraźnego wskazania w tej decyzji przeznaczenia działki, obecnie jako argument odmowy jej zwrotu powołano "iż działka 826/304 jest użytkowana jako droga wysypana żwirem". Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że zgodnie z art. 137 us. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Natomiast na podstawie art. 137 pkt. 2 w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano w 1975 roku i tylko na części działki o dawnym 607/304 (obecnie działki nr 826/304) został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wybudowanie na tym terenie stacji zmieszania, żwirowej drogi dojazdowej do stacji oraz ogólnego wyasfaltowania parkingu stanowi niezbędną infrastrukturę techniczną osiedla. Jednocześnie wywnioskować można, iż do zwrotu został przeznaczona maksymalna część działki 607./304, która nie jest wykorzystywana przez Gminę Miasta. Powyższe rozstrzygnięcia zaskarżyli K. M. i S. Ś. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 27 kwietnia 2001r., twierdząc, iż jest ona niezgodna z prawem. Skarżący uważają, iż jedynie znikoma część wywłaszczonej działki wykorzystana została zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, pozostała część pozostaje niezagospodarowana do dnia dzisiejszego pomimo, że od chwili wywłaszczenia upłynęło już 25 lat. Wskazany w decyzji "wyasfaltowany parking" znajduje się w większej części na terenie sąsiedniej działki oznaczonej numerem 625/305. Parking kończy się równo ze ścianą wybudowanej mieszalni. Opisanie działki 825/304 jako "drogi wysypanej żwirem" mija się z prawdą, wprawdzie powierzchnia działki została rozjeżdżona w trakcie budowy domu na sąsiedniej działce nr 831/303, jednak nie jest to w żadnym wypadku droga dojazdowa do posesji. Ponadto skarżący nie domagają się zwrotu całości działki na której stoi nie używana obecnie mieszalnia wody lecz o zwrot pozostałej niewykorzystanej części stanowiącej kiedyś całość posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co nastepuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Jak wynika z bezspornych okoliczności nieruchomości będące przedmiotem sprawy stanowią obecnie własność Gminy Miasta (vide: odpis zbiorczy z ksiąg wieczystych Kw [...]prowadzonych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego). Jako organ pierwszej instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta sprawujący funkcję starosty. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531, z późno zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Na mocy tego przepisu oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nakładają obowiązek reprezentowania gminy w sposób i w zakresie przez te przepisy ustalonym, prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Prezydent pozostaje przy tym pracownikiem gminy, co wynika z art. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr poz.), określającej status prawny pracowników samorządowych (pracowników gminy, powiatu i województwa samorządowego). Z kolei w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) organem prowadzącym postępowanie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu prezydent, stosownie do art. 142 w związku z art. 4 pkt 91 lit.b powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Skoro zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gminie tej wyznaczona została rola strony. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA z 2003r. Nr 4, poz. 115 o treści następującej: w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta). W świetle powyższego, skoro prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz i jest ustawowym przedstawicielem strony, oznacza to, że zachodzi określona wart. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta. Jednocześnie pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie wymienionych wyżej funkcji można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa). Przytoczone wyżej przepisy brzmią następująco: "Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Pracownik organy administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, prowadzenie przez prezydenta miasta, sprawującego też funkcję starosty, postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną postępowania jest sama gmina, jest sprzeczne z wyrażoną wart. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania (lub bezczynności) organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący. Zatem w rozpoznawanej sprawie pierwszym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty musi się wyłączyć od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane powyżej, taka okoliczność w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym brak możliwości udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek innemu pracownikowi urzędu miasta. Tym samym zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakiejkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie (vide: cyt. uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1992r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 404/92 (ONSA z 1993r. z. 2, poz. 50), zgodnie z którym ,jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie wznawia się jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tego rodzaju sytuacji miała miejsce w rozważanym przypadku. Stosując przepis art. 26 § 3 Kpa, według którego jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, sprawę winien rozpatrzyć Wojewoda, przy czym będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (starostę innego powiatu). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym, na podstawie art. 119 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 119 ustawy z 'dnia 30 sierpnia 2002r. przewiduje dopuszczalność postępowania uproszczonego, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa wart. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na podstawie art. 55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.).