II SA/Gd 183/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsk na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi L. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 10 maja 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz L. B. i A. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r. Starosta K., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej jako U.p.z.p., art. 106 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.), dalej jako U.o.g.r.l. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszalnego jednorodzinnego z przyłączami, szczelnego zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, a docelowo podłączenia do przyłącza gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr [...], obręb C., Gmina G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest w otwartej przestrzeni rolniczej i tworzy wraz z gruntami przyległych działek zawarty kompleks użytków rolnych. Teren działki nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 U.p.z.p. Zdaniem organu przeznaczenie użytków rolnych działki nr [...] wchodzących w kompleks użytków klasy RIIIa i RIIIb o powierzchni 6,155 ha położony w otwartej przestrzeni rolniczej wymaga, zgodnie z art. 7 ust. 2 U.o.g.r.l., zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Organ dodał także, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze podlega ograniczeniom, co oznacza, że na cele nierolnicze powinno się przeznaczać grunty o niskiej przydatności produkcyjnej. Tymczasem grunty działki [..], obręb C. D. to głównie grunty klasy RIIIa i RIVa posiadające wysoki potencjał produkcyjny, co przemawia za koniecznością zachowania ich dotychczasowego przeznaczenia. Końcowo Starosta wskazał, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów działki nr [...] położonej w miejscowości C. D. należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy G. i może być dokonane jedynie w ramach podjęcia przez Radę uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienia wnieśli L. i A. B.. Wskazali na nowelizację U.o.g.r.l., która zezwoliła na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV oraz V i VI na inne cele niezwiązane z produkcją rolną lub leśną bez zgody odpowiedniego organu. W konsekwencji jeżeli grunt klasy IV nie wymaga zgody na przekształcenie, to możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący dodali, że organ nie wykazał aby grunty na działce nr [...] były użytkami rolnymi o wysokiej klasie III. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, powołując się na treść art. 61 ust. 1 U.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od warunku, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podstawą materialnoprawną zakwalifikowania gruntu rolnego jako wymagającego lub tez nie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia stanowi art. 6 ust. 1 U.o.g.r.l. zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zdaniem Kolegium z regulacji powyższych wynika zasada, iż zmiana przeznaczenia gruntów, a zwłaszcza gruntów najbardziej przydatnych rolniczo jest, co do zasady sprzeczna z celami U.o.g.r.l.. Powyższe stanowisko potwierdza orzeczenie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08, zgodnie z którym nie można tracić z pola widzenie przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa zawarta w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że zasadniczo zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu miejscowego, gdyż przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie określenie sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Jeżeli zatem właściciel nieruchomości dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego, to ewidentnie zmienia klasyfikację części działki ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposobu użytkowania takich gruntów. Stanowisko organu I instancji było zatem prawidłowe. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wnieśli A. i L. B., zarzucając organom naruszenia art. 6, art. 7ust. 1 i 2 U.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 U.p.z.p. poprzez przyjęcie, że warunki zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie C. D. gmina G., objętej wnioskiem inwestora nie podlegają uzgodnieniu, gdyż w rzeczywistości przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie działka nr [..], której powierzchnia gruntów zaliczonych do klasy III nie przekracza 0,5 ha., wobec czego zgoda nie jest wymagana. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 80 i 81 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie przez organ I instancji że działka nr [...] położona jest w otwartej przestrzeni rolniczej i tworzy wraz z gruntami przyległymi zwarty kompleks użytków rolnych o powierzchni 6,155 ha podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że teren nie stanowi zwartego kompleksu gruntów rolnych oraz że jest mniejszy. Tymczasem analiza postanowień U.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że grunty zaliczone od klasy I do klasy III o powierzchni do 0,5 ha oraz grunty klasy IV do VI nie wymagają zgody przeznaczenia na cele nierolnicze. W konsekwencji w sprawie istniały podstawy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, tym bardziej, że działka nr [..] położona jest na terenie, na którym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Skoro zatem teren będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, stanowiący zwarty obszar projektowany, ma powierzchnię gruntu klasy III i niższą niż 0,5 ha nie ma do niego zastosowanie art. 7 U.o.g.r.l. Zgodnie natomiast z art. 11 cytowanej ustawy grunt rolny przeznaczony pod budowę budynku mieszkalnego powinien zostać wyłączony z produkcji rolniczej na podstawie decyzji Starosty K. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą), który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ działka nr [...] stanowiła grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy G. przesłał Staroście K., jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszalnego jednorodzinnego z przyłączami, szczelnego zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, a docelowo podłączenia do przyłącza gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr [...], obręb C., Gmina G.. Do tego projektu winien odnieść się Starosta dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Jak wynika z ustaleń organu na podstawie danych z ewidencji gruntów, przedmiotowa działka o powierzchni 0,5018 ha składa się z gruntów ornych klasy IIIa o powierzchni 0,4370 ha i gruntów klasy IV a o powierzchni 0,0648 ha. Tymczasem postanowienie Starosty K. z dnia 10 maja 2010 r. odnosi się do zespołu działek stanowiących kompleks użytków klasy RIIIa i RIIIb o powierzchni 6,155 ha. W rezultacie Starosta uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może nastąpić jedynie w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Takie stanowisko stało się podstawą nie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącym wnioskowane warunki zabudowy. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przywołane przepisy nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Podstawa taka nie wynika również z przywołanych przez Starostę K. w postanowieniu z dnia 10 maja 2010 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas od I do III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wskazany powyżej przepis stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 – dostępne w Internecie.). Przeciwne, odosobnione stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08 zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym, w którym przed wystąpieniem o warunki zabudowy właściciel gruntu rolnego dokonał jego podziału na kilkanaście działek o powierzchni ok. 0,1 ha każda. W rozpatrywanej sprawie wnioskiem inwestora była objęta jedna tych działek powstałych w wyniku podziału działki rolnej, której grunty rolne klasy IV przekraczają powierzchnię 1 ha, organ zaś w oparciu o posiadaną wiedzę ocenił, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar całej działki, która uległa podziałowi, a więc obszar przekraczający wielkość wskazaną w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za obszar ten uznano wszystkie grunty wchodzące w skład działki rolnej, która uległa podziałowi wykluczającemu rolne użytkowanie poszczególnych działek. W tym stanie faktycznym NSA stwierdził, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gruntów rolnych lub leśnych starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2, lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. W tej sytuacji NSA uznał, że organ zasadnie odmówił dokonania uzgodnienia, oceniając, że zwarty obszar gruntów IV klasy projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza wielkość 1 ha, a przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, nie można natomiast ustalić dla żadnej z działek położonych w tym obszarze warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie, w przekonaniu Sądu, taka sytuacja nie zachodzi. W przekonaniu organu uzgadniającego obszar użytków rolnych działki nr [..] wchodzi w większy kompleks użytków klasy RIIIa i RIIIb o powierzchni 6,155 ha położony w otwartej przestrzeni rolniczej. Stanowisko to nie jest w żaden sposób uzasadnione. W szczególności organ nie wskazał żadnej okoliczności, która mogłaby świadczyć o wcześniejszym podziale tego kompleksu na mniejsze działki z zamiarem ich zagospodarowania na cele budowlane. Nie wykazał także, że obszar o powierzchni 6,155 ha stanowił w przeszłości jedna całość. W szczególności kształt i powierzchnia działek wchodzących w skład tego kompleksu nie świadczą o takim celowym działaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w rezultacie również naruszyło wskazane przepisy prawa materialnego, a nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W kwestii zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 ustawy.