II SA/Gd 183/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 20 października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B. S. i K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. S. i K.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 października 2017 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie o część mieszkalną i przebudowie istniejącego wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [..], położonej przy ul. G. w miejscowości S., gmina S. Swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 11 lipca 2017 roku B. S.i K. S. wystąpili do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie o część mieszkalną i przebudowie istniejącego wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] położonej przy ul. G.w miejscowości S. Wójt Gminy decyzją z dnia 20 października 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, między innymi warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w tym: 2.1. formę zabudowy: - wysokość – do trzech kondygnacji nadziemnych, do istniejącej wysokości kalenicy w budynku, - wysokość głównej linii okapu – na przedłużeniu linii okapu w budynku istniejącym, wysokość okapu odnosi się do zasadniczych połaci dachowych budynku i nie dotyczy detalu architektonicznego oraz lukarn, - budynek bez podpiwniczenia, 2.4. gabaryty projektowanej zabudowy: łączna szerokość elewacji frontowej (istniejącej i projektowanej) od strony ul. G. do 13,2 m, 2.5. geometrię dachu: - dach głównej bryły budynku – dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 38°- 45°, ustalony kąt nachylenia połaci dachowych i geometria dachu nie odnosi się do elementów takich jak: lukarny, zadaszenia wejść, parterowych przedsionków, wiatrołapów, wykuszy, zadaszenia ogrodów zimowych, itp., - lukarny – dach jednospadowy, - kalenica główna równoległa do elewacji frontowej (od strony ul. G.), - nie dopuszcza się budowy nowych lukarn w połaci dachowej od strony ul. G., dopuszcza się zastosowanie okien połaciowych, - na pozostałych połaciach dachowych budynku dopuszcza się budowę nowych lukarn i okien połaciowych, przy czym łączna szerokość lukarn nie może zajmować więcej niż 60% długości dachu. W stanowiących integralną część decyzji wynikach analizy urbanistycznej i formalno - prawnej wskazano, że szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku wynosi około 11 m, natomiast szerokość elewacji frontowej budynków usytuowanych w sąsiedztwie w obszarze objętym analizą zawiera się w przedziale 9 m – 13 m (średnio 11 m), w efekcie czego szerokość elewacji frontowej po rozbudowie budynku powinna wynosić 11 m z tolerancją 20% - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588). Nadto w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu wskazano, że wnioskowana rozbudowa i nadbudowa powinny zachowywać i kontynuować istniejące parametry budynku w zakresie wysokości i geometrii dachu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. S. i K.S. Skarżący nie zgodzili się z zaskarżoną decyzją w zakresie pkt 2.4. oraz pkt 2.5. – określających szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu. W uzasadnieniu wskazali, że występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnosili o większą szerokość możliwej rozbudowy elewacji, z dopuszczalnymi odległościami od granicy działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyli, że budynek na działce nr [..], dostępny z tej samej drogi publicznej przez teren drogi wewnętrznej (działkę nr [..]), ma szerokość elewacji frontowej 15.5 m. Ponadto wskazali, że rozbudowa budynku do szerokości 13,2 m daje możliwość powiększenia istniejącego budynku mieszkalnego jedynie o 3,2 m, co uniemożliwia wykonanie przydatnych użytkowo pomieszczeń, przy zachowaniu pozostałych wymagań stawianych przez zaskarżoną decyzję. Do odwołania załączono mapę z zamierzoną szerokością planowanej rozbudowy oraz szerokością elewacji budynku, o którą wnioskowano. Nadto skarżący zauważyli, że wnioskowali również o przedłużenie istniejącej lukarny, co stanowiłoby kontynuację istniejącego stylu zabudowy. Do odwołania dołączyli rysunki z koncepcją planowanej nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołał obowiązującą regulację prawną, wskazując, że na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreślono przy tym, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia wyszczególnionych w ustawie warunków. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Nadto podkreślił, że sposób określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zauważono, że przyjęcie wskazanych w zaskarżonej decyzji kryteriów inwestycji wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie szerokości elewacji frontowej wskazano, że – zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia – dla nowej zabudowy wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowych budynków w sąsiedztwie wynosiła 11 m, a z tolerancją 20% - 13,2 m i taką też szerokość elewacji przyjęto w zaskarżonej decyzji. Wskazano przy tym, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jedynie wówczas, gdy wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i formalno – prawnej. Z uzyskanej zaś analizy w niniejszym postępowaniu nie wynikało uzasadnienie dla przyjęcia w stosunku do planowanej rozbudowy budynku szerokości elewacji frontowej o szerokości większej od średniej istniejącej w obszarze analizowanym, tj. jak określono we wniosku – do 17 m. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie – art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a., poprzez naruszenie przez organ administracji zasady prawdy obiektywnej i zasady przyjaznej dla strony postępowania interpretacji przepisów prawa, wobec czego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym – dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, niemniej organ nie zweryfikował możliwości zastosowania przedmiotowej regulacji w omawianej sprawie. Nadto podkreślono, że w zaskarżonej decyzji nie analizowano zgodności rozstrzygnięcia organu I instancji z § 8 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym – geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na to zauważono, że przedmiotem analizy organu wydającego zaskarżoną decyzję winna być także przedmiotem geometria dachu, skoro skarżący we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnosili o przedłużenie istniejącej lukarny, co byłoby kontynuacją istniejącego stylu zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 października 2017 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie o część mieszkalną i przebudowie istniejącego wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [..], położonej przy ul. G. w miejscowości S., gmina S. Kontrolując obie te decyzję Sąd uznał, że zawierają one uchybienia, które stanowią podstawę ich uchylenia. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Nowa zabudowa musi mieścić się więc w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oceniając zgodność kontrolowanych rozstrzygnięć przywołanymi wyżej przepisami należy wskazać, że w przekonaniu składu orzekającego WSA kwestionowana przez skarżących szerokość zabudowy ustalona prawidłowo, zgodnie z wynikami analizy, w nawiązaniu do zabudowy na tej samej ulicy, co spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa. Zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i formalno – prawnej. Ze sporządzonej w sprawie analizy nie wynikało natomiast uzasadnienie dla przyjęcia w stosunku do planowanej rozbudowy budynku szerokości elewacji frontowej o szerokości większej od średniej istniejącej w obszarze analizowanym, tj. jak określono we wniosku – do 17 m. W przekonaniu Sądu brak natomiast w wynikach przedmiotowej analizy uzasadnienia dla ustalenia w treści kontrolowanej decyzji, że "nie dopuszcza się budowy nowych lukarn w połaci dachowej od strony ul. G.". Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z wyników analizy wynika natomiast, że w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu wnioskowana rozbudowa i nadbudowa powinny zachowywać i kontynuować istniejące parametry budynku w zakresie wysokości i geometrii dachu. Jednym z elementów dachu przedmiotowego budynku są natomiast istniejące lukarny. Brak zatem uzasadnienia dla przejętego przez organy rozstrzygnięcia. Należy również wskazać, że jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie zawarte w jej sentencji. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). W przekonaniu Sądu zawarcie w treści kontrolowanego rozstrzygnięcia sformułowań takich jak "do istniejącej kalenicy w budynku", "do 28 % powierzchni działki" powoduje, że tego warunku nie spełnia utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji, ponieważ nie określa precyzyjnie dopuszczonych warunków planowanej przez inwestorów nadbudowy i rozbudowy. Natomiast w odpowiedzi na zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 7a k.p.a. należy wskazać, że nie jest on zasadny. Zgodnie z tym przepisem, wyrażającym zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W sprawie rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego zastosowanie ma przepis art. 81a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanką zastosowania obu tych przepisów jest zatem stwierdzenie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu prawnego lub faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości ani stan faktyczny ani zastosowane przez organy przepisy prawa materialnego, dlatego też brak uzasadnienia dla zastosowania wyżej wymienionych przepisów. W konsekwencji uznając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2018 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 20 października 2017 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję organów obu instancji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego przez skarżących wpisu zostało wydane na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.