II OSK 509/11

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 320/10 w sprawie ze skargi A.K., D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Gd 320/10, oddalił skargi A.K., D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 23 marca 2007 r. W.M. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku zaskarżenia przedmiotowej decyzji przez A.K. oraz D. i A.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ją i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że sprawie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 584/08 uchylił powyższe decyzje organów pierwszej i drugiej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., § 2 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła A.K. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W przekonaniu Kolegium, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję spełniającą wymogi formalne. Zarówno z opracowanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokonanej w uzasadnieniu decyzji analizy stanu faktycznego i prawnego wynika, które działki przyjęto do ustalenia poszczególnych wskaźników. Wyjaśniono równocześnie, że po południowej stronie ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu nie rzutuje na ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy, dlatego nie była brana pod uwagę. Wbrew twierdzeniu skarżącej w aktach sprawy znajduje się dokładne wyliczenie kwestionowanego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z wyszczególnieniem poszczególnych działek. Prawidłowo również dokonano powyższych wyliczeń jedynie co do działek zabudowanych. W ocenie organu, w sprawie brak jest także podstaw do kwestionowania szerokości elewacji frontowej ustalonej przez organ na 9,5 m z tolerancją do 20%. W analizie wyszczególniono nieruchomości, zabudowa których przyjęta została do powyższych obliczeń, a dodatkowo w aktach sprawy, na karcie nr 32, podano dane ustalone dla poszczególnych obiektów. A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organom obu instancji rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ponownie rozpatrujący sprawę, zbadał przede wszystkim, czy organy zastosował się do wskazówek zawartych we wcześniejszym orzeczeniu tego Sądu. W przedmiotowej sprawie oznaczało to kontrolę zastosowania przez organy wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 584/08, w którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania przy zastosowaniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, a polegających na dokonaniu ponownej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich oraz ustaleniu cech nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a także wyeliminowaniu naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy, polegającego na wyznaczeniu obszaru analizowanego w odległości mniejszej od granic działki nr [...] niż trzykrotna szerokość jej frontu. Sąd pierwszej instancji ustalił, że Prezydent Miasta Gdyni ponownie rozpatrując sprawę dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia przeprowadzonej analizy były podstawą decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a wynik analizy składający się z części tekstowej oraz graficznej stanowi załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Zawarto w niej ustalenia dotyczące zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich oraz ustalono cechy nowej zabudowy, o których mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Obszar poddany analizie został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy i obejmuje swym zasięgiem budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, położone przy ul. [...] 20 – 34, podobnie jak działka inwestora po północnej stronie ul. [...] oraz przy ul. [...] 9 – 13, położone po stronie przeciwnej, stanowiące duże bloki wielomieszkaniowe. Z uwagi na położenie oraz gabaryty zabudowa ta w mniejszym stopniu rzutuje na ustalenia decyzji. Usytuowanie istniejących budynków wzdłuż ul. [...] kształtuje czytelną linie zabudowy, przebiegającą w odległości od krawędzi jezdni zgodnej z wymaganiami ustawy o drogach publicznych. Przyjęto linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, co potwierdza załącznik graficzny. Organy prawidłowo ustaliły wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,21 %. Biorąc zatem za podstawę § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono jako średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek oraz powierzchni zabudowy terenów położonych po północnej stronie ul. [...] oraz ul. [...]. Ustalony w ten sposób wskaźnik gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie oraz dostosowanie nowej zabudowy do istniejących standardów. Wyjaśniono również sposób obliczania szerokości elewacji frontowej na podstawie szerokości elewacji budynków położonych wzdłuż ul. [...] 10 – 18 ustalając, że średnia szerokość stanowi 9,5 m. Analogicznie przedstawiono mechanizm ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ze wskazaniem podstawy prawnej oraz sposobu określenia geometrii dachu. W przekonaniu Sądu z decyzji organu pierwszej instancji oraz z załączonej do niej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób czytelny wnika sposób ustalenia przez organ wymagań zabudowy dla projektowanej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D.K. i A.K. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wybudowanie czteropiętrowego bloku pomiędzy domkami jednorodzinnymi jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie naruszy ładu przestrzennego; 2) przepisów postępowania: * art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji akceptując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno spowodować jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., * art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 11 K.p.a., § 5 pkt 1 i pkt 2 oraz § 3 pkt 1 i § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony prawidłowo, podczas gdy sposób jego obliczenia jest niezgodny z przepisami prawa i na podstawie niecałego obszaru analizowanego, lecz kilku wybranych dowolnie działek, * art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 11 K.p.a. i § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez uznanie, że szerokość elewacji frontowej została obliczona prawidłowo, podczas gdy obliczenie tego wskaźnika nastąpiło niezgodnie z przepisami prawa i na podstawie niecałego obszaru analizowanego, lecz kilku wybranych dowolnie działek, * art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 11 K.p.a., § 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została obliczona prawidłowo, podczas gdy za podstawę obliczeń nie przyjęto działek położonych na całym obszarze analizy, lecz jedynie działki położone w Gdyni przy ul. [...] 12 - 34, - art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku podniesionego przez stronę zarzutu nieprawidłowego obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,21 oraz zarzutu dowolnego, niekonsekwentnego i niezgodnego z przepisami prawa doboru kilku lub kilkudziesięciu działek spośród wszystkich należących do obszaru analizowanego oraz odstąpienie na rzecz wyjątku od zasad ogólnych obliczania stosownych parametrów i pozbawienie strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji, przyjmując błędne i niezgodne z przepisami prawa podstawy postępowania przez organy administracji, przesądził zarazem o niekorzystnym rozstrzygnięciu dla skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji art. 151 P.p.s.a., przez przyjęcie, że rozbudowanie domku jednorodzinnego i przekształcenie go na dom wielorodzinny z garażami na działce graniczącej z działkami zabudowanymi domkami jednorodzinnymi jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie naruszy ładu przestrzennego. Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę kasacyjną z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Celem instytucji ustalenia warunków zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest jednym z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do definicji ładu przestrzennego zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p stanowi go takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza, tak jak to sugerują w skardze kasacyjnej skarżący, zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy dokonały szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie prawidłowo ustaliły w decyzji cechy nowej zabudowy. Zawarto w niej wymagania dotyczące zabudowy znajdujące się na działkach sąsiednich oraz cechy nowej zabudowy mającej powstać na terenie objętym realizowaną inwestycją. Obszar poddany analizie został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy i obejmuje swym zasięgiem budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, położone przy ul. [...] 20 – 34, podobnie jak działka inwestora po północnej stronie ul. [...] oraz przy ul. [...] 9 – 13, położone po stronie przeciwnej. Prawidłowo przyjęto, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna położona po południowej stronie ulicy [...], z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha), nie może mieć decydującego wpływu na ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy. Z powyższych względów nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 K.p.a., § 2 pkt 4, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (w skardze kasacyjnej zamiast właściwych jednostek redakcyjnych ustępów, błędnie przywołano punkty) poprzez przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone prawidłowo, podczas gdy sposób ich obliczenia jest niezgodny z przepisami prawa i nie na podstawie całego obszaru analizowanego, lecz kilku wybranych dowolnie działek. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy dopuszcza się ustalenie innego niż wyznaczony na podstawie średniego dla obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na zróżnicowaną zabudowę występującą na analizowanym obszarze (budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej), na działce przy ul. [...] 16 w Gdyni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki wyznaczono w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, jako najlepiej gwarantującej zapewnienie ładu przestrzennego na tym terenie. Kryterium powyższe znajduje uzasadnienie w wynikach analizy, nie można zatem uznać za trafny zarzut skarżących, że przedmiotowy wskaźnik został ustalony w sposób dowolny i niezgodny z obowiązującymi przepisami. Niewątpliwie wyliczenie tego wskaźnika z uwzględnieniem zabudowy wielorodzinnej znajdującej się po przeciwnej stronie ul. [...], z uwagi na jej gabaryty oraz dużą powierzchnię obejmującą około 2 ha, nie zapewniałoby ukształtowania terenu tworzącego harmonijną całość. Prawidłowo również dokonano wyliczeń, uwzględniając jedynie działki zabudowane. Uwzględnienie w wyliczeniu tego wskaźnika działek niezabudowanych, a zatem działek, dla których taki wskaźnik będzie także wyliczony po ewentualnym złożeniu wniosku o ustalenie ich warunków zabudowy, prowadziłoby w istocie do ustalenia tego wskaźnika w oderwaniu od faktycznej średniej wielkości powierzchni zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Nie budzi także zastrzeżeń sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, w świetle wymogów § 6 i 7 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej powinna przede wszystkim nawiązywać do szerokości elewacji frontowej budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku w nawiązaniu do budynków położonych wzdłuż ul. [...] 10-18 zapewnia kontynuację cech zabudowy i harmonijne ukształtowanie przestrzeni. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku przyjęto średnią wysokość w stosunku do występującej w obszarze analizowanym (2 - 4 kondygnacje nadziemne). Szczegółową wysokość tej elewacji (10,5 m) ustalono jako średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków przy ul. [...] 12 - 34, zapewniającą kontynuację wysokości zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do oceny prawnej zawartej w innych wyrokach sądów administracyjnych nie może przynieść skutku oraz zastąpić uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż zostały one podjęte w odmiennych stanach faktycznych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.