II SA/Gd 184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. L. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przekazania sprawy zgodnie z właściwością postanawia: odrzucić skargę. T. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2019 r. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Zarządu Dróg Zakładu Usług Komunalnych, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, z dnia 24 lipca 2018 r. w sprawie zezwolenia Wspólnocie Mieszkaniowej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [..] w T. na okres 15 dni od 25 lipca do 8 sierpnia 2018 r. w celu postawienia rusztowania służącego do wykonywania elewacji budynku oraz złożył ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności wykonania oględzin budynku w celu ustalenia braku bezpiecznego dostępu do lokalu. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt [..], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Jednocześnie rozpoznając wniosek o ponaglenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt [..], zawiadomiło skarżącego, na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., że wniosek o ponaglenie Prezydenta Miasta na niezałatwienie w terminie sprawy powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności wykonania oględzin budynku w celu ustalenia braku bezpiecznego dostępu do lokalu należy do właściwości Wojewody. W związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt [..], utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 27 sierpnia 2019 r. Natomiast w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 30 września 2019 r. o przekazanie sprawy zgodnie z właściwością, Kolegium pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. poinformowało skarżącego, że w piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. wyjaśniło, dlaczego nie zajmie się sprawą ponaglenia Prezydenta Miasta a ponadto zawiadomiło, że zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie należy wnieść ponaglenie do właściwego organu, tj. do Wojewody. Kolegium wskazało, że stosując przepis art. 66 § 1 k.p.a. organ nie ma obowiązku przekazywania podania do właściwego organu, lecz ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie o możliwości złożenia odrębnego podania do właściwego organu, co też Kolegium uczyniło w piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. L. zakwestionował postanowienie Kolegium z dnia 9 grudnia 2019 r. oraz pismo tego organu z dnia 9 grudnia 2019 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 lutego 2020 r. rozdzielono te dwie skargi i wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę na pismo Kolegium z dnia 9 grudnia 2019 r., sprawę rejestrując pod sygn. akt II SA/Gd 184/20. W odpowiedzi na skargę dotyczącą pisma Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżone pismo z dnia 9 grudnia 2019 r. nie jest ani decyzją ani postanowieniem w rozumieniu k.p.a. ani też aktem bądź czynnością organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2019, 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności). W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W związku z tym przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres sądowej kontroli działalności administracyjnej przewidując, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2019 r., w którym organ wyjaśnił skarżącemu, w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 30 września 2019 r. o przekazanie według właściwości Wojewodzie sprawy ponaglenia, że pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r., działając w trybie art. 66 k.p.a., zawiadomiono go, że sprawa ponaglenia na niezałatwienie w terminie sprawy powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności wykonania oględzin budynku w celu stwierdzenia bezpiecznego dostępu do lokalu, należy do właściwości Wojewody. Przepis art. 66 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości równocześnie zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Przytoczony przepis dotyczy sytuacji, gdy w jednym podaniu wnioskodawca zawarł więcej niż jedno żądanie. Natomiast zgodnie z art. 65 § 1 zd. 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Nie dotyczy to jednak przypadku, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 66 § 1 k.p.a., ponieważ stwierdzenie niewłaściwości organu w zakresie niektórych spraw objętych jednym podaniem nie upoważnia organu do przekazania tych spraw według właściwości. Organ ten obowiązany jest jedynie do wystosowania do autora podania zawiadomienia (por.. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 912/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; W. Chróścielewski i Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019). W piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. Kolegium zrealizowało obowiązek z art. 66 § 1 k.p.a. zawiadamiając skarżącego, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy ponaglenia Prezydenta Miasta na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy tym, ze względu na wielość żądań zawartych w jednym wniosku (również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zajęciu pasa drogowego) Kolegium nie było zobowiązane do przekazania wniosku o ponaglenie do organu właściwego, o czym stanowi przepis art. 65 § 1 k.p.a., ale wyłącznie do zawiadomienia wnioskodawcy, że w sprawach innych, nienależących do właściwości Kolegium, powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. W zaskarżonym piśmie natomiast Kolegium, odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 30 września 2019 r., o przekazanie sprawy według właściwości Wojewodzie, wyjaśniło treść zawiadomienia dokonanego w dniu 27 sierpnia 2019 r. w trybie art. 66 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonego pisma Sąd rozważył, czy nie podlega ono sądowej kontroli jako akt wypełniający hipotezę art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowiąc inny akt niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie ulega wątpliwości, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z tym dalszą ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 68). Zaskarżone pismo - na co wskazuje jego forma i treść – ma adresata, którym jest skarżący. Pismo to jednak nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, lecz zawiera ponowne wyjaśnienia organu co do braku możliwości przekazania wniosku skarżącego o ponaglenie Prezydenta Miasta organowi właściwemu i konieczności podjęcia działania w tym zakresie przez samego skarżącego. Analiza akt nadesłanych wraz ze skargą wskazuje, że zaskarżone pismo stanowi w istocie akt o charakterze informacyjnym, będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 30 września 2019 r. o przekazanie wniosku o ponaglenie według właściwości Wojewodzie. W piśmie tym organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, lecz informował o przysługujących mu uprawnieniach procesowych oraz o kompetencjach Kolegium. Wobec tego brak jest podstaw, by domniemywać władczy charakter pisma z dnia 9 grudnia 2019 r. oraz przypisywać mu cechy aktu administracyjnego, gdyż istotnie pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że powyższe pismo nie stanowi aktu administracyjnego podlegające kontroli sądowej. Stanowi ono wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., ponieważ jej przedmiotem jest pismo niepodlegające zaskarżeniu.